大理市农村集体产权制度改革试点工作探讨

杨 辉

（大理市农村合作经济经营管理站，云南大理 671000）

本文通过大理市改革试点，明晰每个成员在集体经济组织中的产权份额，通过折股量化，成员的集体收益分配份额固定下来，农民得到了真正的实惠。通过近四年的试点改革，全面介绍大理市农村集体产权的主要做法、主要成效以及经验，以期为其他地区的农村集体产权制度改革提供借鉴经验。

一、改革现状

为贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，进一步深化农村改革，创新农村集体经济组织管理体制和运行机制，增加农民财产性收入，促进农村和谐稳定，根据农业农村部、中央农村工作领导小组公室、国家林业局《关于印发积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案的通知》（农经发[2014]13 号）文件批复，2015年大理市成为全国29 个改革试点县市之一，云南省唯一的县市。

大理市于2015 年5 月启动了先期试点，2016年1 月在全市范围内全面推开。目前，全市农村集体经济组织成员身份认定、清产核资、有经营性资产村（组）股份权能改革均已全部完成，形成了一批改革试点工作制度成果，建立健全农村产权交易平台，积极赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及继承权，积极探索以土地股份合作推进无经营性资产村的股份权能改革方式。全市改革试点各项工作任务已全面完成，经农业农村部中期评估为优秀等级。

二、主要做法

（一）加强领导，高位推动

成立了市委书记和市长任组长的试点工作领导组，在乡镇（办事处）和村两级成立相应的试点工作领导小组，建立健全领导体制和工作机制，高位推动改革试点工作。市财政安排420 万元经费作为农村集体产权改革专项资金，乡镇、村组投入农村集体产权制度改革经费达1450 万元。

（二）广泛宣传，营造氛围

在报刊、广播、电视、网络等媒体开辟专栏，统一印制发放《致农户一封信》11.5 万份，通过制作板报、张贴标语、发放资料、制作专题宣传片、展板和“999 微大理”、简报以及进村入户等形式，详细解读相关政策措施，使试点政策深入人心。共组织培训138 场次，培训8400 多人次。召开村民代表会、户长会3400 多场次，参会群众超过25 万人次。

（三）试点先行，全域推进

先期选择荷花村、千户营村、阳波村分别作为城中村、城郊村、农业村的代表，先行试点。在及时总结先期试点村经验基础上，研究制定全面推进工作方案，市、镇（办事处）、村层层签订了工作目标责任书，将试点工作任务细化分解到月，责任到人，在全市范围内全面推开试点工作。

（四）因村施策、分类试点

通过总结3 个先行试点村组的工作经验，综合考虑区位、资产情况、人员构成等因素，提炼出城中村、城郊村、农业村三种推进试点模式，全市所有的村组分析自身情况，对应不同模式，在完成基础工作之后，确定不同的改革重点，积极探索适应村组实际的农村集体产权制度改革途径。

（五）严督实查、确保进度

市委、市政府将农村集体产权制度改革试点工作纳入年度目标责任进行考核，建立督查工作机制，成立了由副处级领导牵头的重点工作督查组，市纪委监察局制定了专项纪律检查方案，对试点工作开展进行全程督促检查。市委深改办建立每月工作推进例会制度，通报全市各乡镇（办事处）改革工作进展情况，市产权改革办建立周报制度，定期不定期深入村一线督促检查工作落实情况，研究解决基层遇到的实际问题。

（六）严格考核、及时总结

各乡镇（办事处）、村组在主体工作基本完成后，认真对照实施方案进行自查自纠，重点对改革过程中形成的记录、决议、报表、方案、章程、名册等进行查漏补缺，整理归档。市委、市政府从相关部门抽调120 人分组对乡镇、村组逐一进行检查考核，针对考核中发现的问题要求及时进行整改，并及时总结试点改革取得的成效、经验，提炼典型案例。

三、主要成效

全市共开展人口调查11.79 万户、43.78 万人，完成集体经济组织成员资格认定11.05 万户、42.97万人。各村组清产核资工作全部完成，共核实银行存款9.93 亿元，资产总额43.26 亿元、经营性资产10.07 亿元，对外投资5403 万元，集体建设用地174.53 hm2、企业用地1.95 hm2、其他资源3446.67 hm2。全市有经营性资产的37 个村委会、134 个村民小组已全面完成股份量化和股权设置，成立村经济股份合作社171 个，量化经营性资产16.54 亿元，确定股东19.50 万人，发放股权证94 157 本。通过改革试点工作，初步建立了“归属清晰、权责明确、利益共享、监管有力”的新型农村集体经济产权制度，取得了一定成效。

（一）理顺了产权关系

通过改革试点，明晰每个成员在集体经济组织中的产权份额，普遍建立“三会三权”（股东会、理事会、监事会，成员所有权、成员监督权、法人代理权）制衡机制，改变了原来由少数干部掌控和随意支配集体资产、监督缺位的状况，完善了管理、运行和监督机制。

（二）增加了财产性收入

通过折股量化，成员的集体收益分配份额确定下来，农民得到了真正的实惠。2018 年，全市农村集体经济组织经营性收入、发包收入、投资收益合计1.36 亿元，比2017 年增长46.18%；发放红利8051 万元，比2017 年增长70.5%。

（三）提升了基层治理能力

厘清维护原村、组产权边界，创新集体经济组织治理结构和集体资产管理制度，坚持党的领导，积极探索政经分开、基层自治组织和经济股份合作社之间既相互监督，又密切配合的农村新型治理机制，有效遏制了因资产处置不公、收益分配不平、集体资产流失等引发的矛盾纠纷，改善了党群干群关系，促进了农村和谐稳定。

四、主要经验

大理市农村产权改革试点，出台了一系列制度，形成了一批典型案例模式，探索出了一些可复制、可推广的改革试点经验。

（一）尊重历史、兼顾现实，破解集体经济组织成员界定难题

各村在实践中，对在册的农业人口、在校大中专院校学生、现役军人、服刑人员、婚迁人员等认定为组织成员较为一致，对挂靠户不享受成员资格意见也较为一致。但对农转非有安置工作的和目前在企事业单位工作的人员及其子女的成员资格认定和股权享受情况，各村在认定中存在差异，在界定组织成员中，均以“尊重历史、兼顾现实”为原则，实行民主协商认定成员资格，促使改革得到了快速顺利实施，并得到村民认可。

（二）采用原值评估方法，破解清产核资评估经费难题

制定《清产核资工作方案》，明确“除合并经济组织、发生现金募集股等特殊情况外，原则上不对资产进行重估”。全市清产核资工作主要依托各级经管部门进行原值评估，在此基础上进行折股量化，没有聘请专业的评估机构进行评估，节省了大量的人力物力成本。

（三）厘清集体经济组织界限,破解与原村、组产权边界模糊难题

根据村组实际情况和历史沿革，对行政村、自然村、村民小组三级集体资产分别进行改革，尊重了农村集体经济组织的历史，也较好的实现了“三级”股份合作社的独立发展。

（四）因地制宜巧设贡献股，破解股权设置资产量化难题

在个人股设置中，分为人口股和贡献股。人口股的设置同质性较高，贡献股的设置方法和享有的权利不尽一致。一种是贡献股与人口股相分离，如登龙村和西门村均采用这种股权设置方式，但两村也存在差异，登龙村实行贡献股差额股份，西门村实行贡献股等额股份。第二种是贡献股和人口股合二为一，如大关邑村建立13 个股份合作社，每个股份合作社均把贡献股和人口股合二为一，共同作为成员享受的股份，但股权配置系数不尽相同。第三种是不设置贡献股，如下关镇荷花村以1983年包产到户的承包土地为依据，化繁为简，按1 人配1 股，不设置贡献股，1983 年后出生、迁入人员因没有土地而不分配股份。

（五）方式灵活因村而异，破解股权管理难题

在股权管理实际操作中，鼓励“多条腿”走路，不强求单一模式。如金星村实行动态管理模式“生增死减”，规定股权不得继承、转让和赠与，不得抵押提现，集体经济组织成员每年进行变动；东门村、西门村、天井村、登龙村、荷花村均实行静态管理模式“生不增死不减”，成员固化，规定股权可以继承、转让和赠与，不得抵押提现；大关邑村实行动静结合管理模式，死亡和迁出人员的贡献股可以由家庭继承，实行静态管理，成员股予以调减，新出生及迁入人员经认定为本集体经济组织成员，相关股权按界定档次进行享受，即成员股实行动态管理。

（六）政经分离，不搞一刀切，探索多元管理模式

集体经济组织设有股东（代表）大会、理事会和监事会三大机构，重大事项实行民主决策、民主管理和民主监督。根据条件成熟与否确定是否实行政经分离，有条件的村组实行政经分离，但集体经济组织财务与村级财务均实行账目分设。

（七）尊重群众首创精神，探索灵活持股模式

在不违背政策法规前提下，充分尊重群众首创精神。有的村结合自身实际，探索非成员持股模式，对曾经为本集体经济组织资产形成作出过贡献，但身份已发生变化、无法认定成员资格的原村民，由村民代表会议对其以往贡献情况进行综合评分，并赋予相应股份收益权，可参与集体资产收益分配，但不享有集体经济组织成员权利，对集体资产的经营、管理和处置没有表决权。有的村探索按户持股模式，以1983 年第一轮土地承包为基础、以户为单位进行股权设置，明确户内人口变化与股权持有量脱钩，实行“生不增股、死不减股”，户内股权分配由各户自行决定。