探讨县级国土空间规划编制问题

2019-12-09李凌宇

建材发展导向 2019年22期

李凌宇

（太原市城乡规划设计研究院，山西太原 030002）

2019年5月23日，中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式发布，标志着“五级三类”的国土空间规划编制体系基本成型，县级国土空间规划作为其中的核心内容，加大对其研究力度，确保规划编制的合理性，已成为目前的首要工作。

1 国土空间规划的功能定位

国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，主要是借助资源开发、保护、整治以及建设活动的部署，促进社会经济发展，推动资源保护。计划定位的战略性、综合性和基础性较强，可指导国土空间开发、保护、整治等工作，协调国土空间专项规划中的诸多环节。我国的国土规划能够有效改善国土空间开发保护和国土综合整治的效果，发挥着极为关键的作用。

主体功能区规划是一项空间开发的基础规划，相关部门需合理利用规划控制人口和经济分布，明确国土利用和城市发展的格局，明确区域中的主体功能，以此为基础确定开发的方向、强度、秩序。该项工作具有较为显著的基础性，可起到协调区域功能的作用。土地利用总体规划与传统的土地用途管制制度和非农建设占用耕地补偿制度关系十分紧密，且规划定位也是保证土地管理制度和土地保护政策有效落实的基础，土地利用总体规划是现阶段资源利用保护的核心纲领。土地整治规划之前也被称为土地开发整理规划，其满足了非农建设占用耕地补偿制度建设的基本要求。

当前的土地整治规划定位是土地整治活动的基础和统领性文件，其基于土地利用整体规划，提出更为科学和完善的土地整治战略，建立完善的规划体系。现如今，有关部门提出了严格节约用地制度以及生态文明建设理念，土地整治规划也更加重视数量、质量、生态和管理的协调性，一方面要加强标准农田的建设，重视城镇低效用地开发，另一方面也需更加关注生态综合治理的整体方向。

2 坚定县级国土空间规划编制的总体目标

坚定县级国土空间规划编制的总体目标，要求相关部门先确实省、市级国土空间规划编制的目标，并制定合理的规划布局方案，然后按照规划内容，对县级国土空间规划进行编制，明确其功能分区，注重空间结构划分合理性，从而实现县级区域的开发及统一管理，增大资源利用率。具体来说，县级国土空间资源规划编制主要体现在以下几点上：

一是在开展本土资源管理时，不再局限在单纯的保护现存空间或发展类的规划工作方面，而是在传统规划编制的基础上，加强县城土地资源的开发和建设、重点生态环境资源的保护及功能性规划、耕地资源的保护规划等，并结合现今发展需求，制定科学合理的规划目标，在保证现有重点资源的同时，对区域开展统一化的管理、开发及整治工作，构建完善的管理体系，促进县城经济的稳定增长。

二是县级土地资源开发管理中，直接按照上级下达的各项任务要求及规划指标开展国土资源规划编制工作，并将县城内各行业空间规划内容纳入到国土空间规划中来，不再单独对行业空间实行编制规划工作。同时，规划中可将旅游业、新型城镇建设及景区建设等作为重点规划内容，促进县城经济的发展。

三是在编制不属于空间类型的国土资源时，如果发现其与国土空间编制存在重合的情况，则要严格按照上级下达的指标要求调整编制计划，以确保编制规划的统一性、可行性。

3 探索县级国土空间规划编制的方法

3.1 结合地域特征，研究发展阶段，确定空间优化导向

我国国土空间规划虽受到不同因素的制约，如区域资源限制、人口密集度增加等，但总体发展情况还是较为乐观的。但对于县级国土空间规划来说，在耕地、建设用地、林地等空间资源的利用率相对较低，相应规范指标有限，在规划开发中存在诸多问题。为此，就需要结合县城自身的区域特征，根据现有制度措施，对其发展情况进行细致研究，并在此基础上，增强国土空间规划的科学性、合理性，解决空间规划中存在的问题。

在实际作业中，应对制约资源开发利用的因素予以了解，并明确其与国土空间规划间的关系，找出平衡治理的关键，开展相应的整治及保护工作，为国土空间规划奠定坚实基础。同时，在空间规划中，应落实上级领导提出的要求，确定县域空间利用导向，加强县级国土空间规划方案的可行性。

3.2 完善国土空间规划布局骨架，合理设置控制线

在国土空间规划布局中，可设置三条控制线，一是生态保护红线，二是永久基本农田红线，三是城镇开发边界，并确保三条控制线的独立性，减少交叉影响，提高国土空间规划的合理性。而这三条控制线均应有自然资源部进行有效管理，并按照现有规定要求完成合理的规划布局。

目前，生态保护红线的规划由原环保厅完成，且经过自然资源部及生态环境部联合审查通过，在落实中取得了显著效果。不过结合现有的信息资料可以看出，生态保护红线中含有大量的永久基本农田，所以在规划布局中，为了不与永久基本农田发生交叉冲突，根据国土空间的实际情况对生态保护红线进行了微调，在保证生态保护红线数量的基础上，避免交叉管理问题的产生。且永久基本农田红线的规划也已完成，为了确保其满足现今发展需求，需在现有国土空间规划要求的基础上，调整永久基本农田红线内容，进一步完善总体规划管理，提高其密集性。

3.3 根据总体目标合理调整自然资源利用程度，确保主要控制目标的落实

由于地域的不同，各县级城市的地形地貌也会存在诸多差异，故而在开展国土空间规划编制工作时，要结合区域实际情况及功能要求，确定规划指标，加大管控力度。在落实的过程中，会出现上级控制目标和地方发展目标不适应的情况，这时就需上下协调县级国土空间规划。在国土空间规划落实中可以看出，其是通过控制指标及三条控制线的落实，逐层将国家规划要求落实到县级单位内，进而对县城内的建筑用地规模、耕地面积、森林覆盖面积及生态红线面积实行合理管控，优化现有自然资源，明确区域实时性指标要求，以加快县城发展。

在实施性指标的确定中，需要对建设用地拆旧建新数量、存量建设用地盘活数量、补充耕地数量、基本农田储备库数量、生态修复面积予以详细了解和规划，虽不要求其与上级下达指标的一致性，但要结合上级指标内容合理规划，确保国土空间规划的合理性。此外，地方性指标的设置有助于梳理县城空间使用方式，加强规划方案的落实与实施。

3.4 结合空间优化、系统性保护及综合整治分析，加强规划方案的合理性

国土空间规划有自己的规划落实，在整个方案编制过程中仅仅围绕空间优化、系统保护及综合整治这三方面内容开展。所以无论是在前期的分析研究阶段，还是在指标设定及规划阶段，都要围绕这三方面综合考量，以保证方案编制的合理性。针对城镇及产业园区，由于人口种类，行业类别多样，应注重空间的合理优化；针对自然生态资源，应根据不同自然的特征制定合理的保护系统，如自然生态保护系统、跨县域保护系统等；针对农村、生态较为脆弱及城郊等区域，则需开展重点整治工作，并确保配套整治工程开展的合理性，以避免国土空间规划存在偏差，影响整体效果。

3.5 加大信息化规划力度

随着信息时代的到来，原土地规划的相关管理工作逐渐向信息化管理转变，通过信息技术的应用，对原有的基础数据、规划数据及审核数据进行全面存管和优化，为国土空间规划提供准确依据。同时，随着精细化管理的开展，国土空间管理的精细化、系统化管理水平也在不断提高，促进了规划工作的开展虽然第三次全国国土资源调查成果要到2020年左右才能全部完成，很难作为国土空间规划的基础数据，且会在一定程度上影响到县级国土空间规划的编制，但是整个规划信息化的方向不会改变，肯定会在2022年左右开展与三调的对接工作。在日后发展中，国土空间规划的编制与实施对信息化技术的要求也将逐渐提高，管理工作量也会逐渐加大，对于专业人才的需求也将不断扩展。