关于片区综合开发项目运作模式及相关问题的探讨

2019-12-08罗琳中铁四局集团有限公司

营销界 2019年51期

■罗琳（中铁四局集团有限公司）

一、引言

《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发［2017］7号）、《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金［2018］54号）、《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金［2019］10号）、《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》等文件的相继出台，正式提出地方政府应积极引导社会资本参与开发区建设，探索多元化的开发区运营模式。在此政策背景下，片区综合开发项目作为涵盖开发区、产业园、新城镇、旧城改造、生态保护、特色小镇建设及广阔外延的综合类基础设施建设项目，将极大地带动和促进地方的基础设施建设。PPP项目投资政策正日趋规范化，与此同时，受政府债务限额以及债券资金市级层面总量有限且资金支出严格监管的影响，为提高区域城镇化水平，各地方政府正在积极开拓片区综合开发项目。基于此，我们应在片区综合开发项目的运作模式上，加大创新力度，以满足市场需求。

二、片区综合开发概念

片区综合开发是针对相对成片、规模较大区域的整体投资开发工作，它包含了整个区域从战略定位策划、城乡规划编制、土地一级开发、基础设施和公共服务设施建设、土地出让、产业导入以及运营管理的全过程。

三、运作模式探索

片区综合开发类项目通常具有两类运作模式，即传统模式和创新模式。传统模式根据政府对项目的操控程度不同分为政府完全操控模式、政企分离的相对市场化运作，以及完全市场化运作三种子模式。创新模式包括PPP、ABO+区域综合开发、F+EPC、TOD、BOT+联合委托运营、存量资产运营权租赁、片区债+土地收益补偿等多种方式。在这里，笔者将简要介绍其中的几种创新模式。

（一）PPP

PPP模式下，政企契约式合作，捆绑运营，收益共享。项目的收入来源主要是建设投资服务费和产业发展服务费收入。PPP模式一般用于具备公共性和运营性的综合开发类项目。但自财金10号文件出台后，土地出让收入不能作为项目运营补贴支出，以PPP模式实施片区综合开发项目难度增大。

（二）ABO+区域综合开发

政府授权企业作为项目开发主体，并由其招募社会资本方。同时，获得授权的企业作为政府方出资代表与社会资本方合资设立项目公司，由项目公司具体负责项目的投融资、设计、建设、运营等工作。政府相关部门按投资补助等方式，每年向企业支付授权运营服务费以对冲项目建设成本及投资收益。

（三）片区债+土地收益补偿

地方政府可以发行土地储备专项债券或棚改专项债，通过储架发行分期募集项目启动资金。土地储备中心与住建部门联合招标的土地附带的基础设施项目，由社会资本方中标后组建项目公司进行二级开发建设。

（四）政府专项债+权益性基金+配套贷款+片区开发+二级开发+EPC

采取政府配套土地开发收益和财政资金等方式筹集项目建设资金，配套土地的片区综合开发项目由政府授权的企业与社会资本方成立土地开发合资公司共同实施，地方政府提供专项债资金用于配套土地的一级整理，并委托合资公司进行片区综合开发。同时，地方政府与社会资本方合资成立房地产开发公司以获取配套土地并以“产城融合”的模式进行二级开发，社会资本方以EPC方式实施项目工程总承包。

四、片区综合开发项目的优势

近几年，地方政府财政收入增速放缓，融资渠道有所收紧，各地的PPP项目规模迫近红线，地方政府急需探索新的发展模式，发掘新的区域经济发展动力。在这一大背景下，片区综合开发逐渐获得各地方政府的关注。但地方政府缺乏对区域进行整体规划、产业导入及管理运营的综合能力，此时，大型央企在建筑领域的全产业链优势和强大的城市开发建设能力赢得了地方政府的合作意向，片区综合开发开始慢慢转向政企间合作。片区综合开发项目的实施可实现地方政府和企业的共赢，同时为区域经济和区域产业带来提升和优化。对地方政府来说，一则可缓解财政资金压力，控制政府债务规模。二则可提高项目运作效率，完善基础设施，提升城市功能进而提升地区的竞争力，带动当地就业，增加地方税收，促进当地经济发展。对央企来说，既能获取可预期的稳定回报与收益，又能发挥央企管理优势，创建优质工程，带动施工产值，提高企业在当地的影响力，逐步扩大市场占有率。又能改变央企传统营销模式，从找项目向造项目转变。对于区域发展而言，可以充分利用资源，整合产业链，实现区域的立体经营和持续发展。

五、片区综合开发项目运作的相关问题及建议

（一）土地合规性

我国土地政策非常复杂，由于土地开发性质不同，片区综合开发项目的目标土地获取方式又具有多元化特点，因此符合国家政策和地区发展规划是片区综合开发项目立项并顺利获取目标土地的前提条件。加强政策解读，深入研究地区发展规划，顺势而为，才能顺利规避政策风险。关于片区综合开发项目土地的合规性问题，具体有以下几个方面需要注意：首先，土储部门行使土地收储及开发职能，社会资本只能作为项目承接主体参与土地整理服务，央企可以合资公司的名义通过招拍挂方式获取片区内经营性建设用地使用权，但在获得土地使用权之前不可将土地用于融资。其次，还应关注项目的土地储备资金是否纳入政府性基金预算管理。第三，片区综合开发项目通常涵盖较大体量的土地整理内容，前期开发属于基础设施类建设，政府理应支付拆迁补偿费用而不是企业代付，否则就存在政府变相举债的嫌疑。第四，综合考虑征地拆迁成本增加的风险，建议实施主体根据土地征拆难易程度及开发建设进度计划，分批次进行征地拆迁及土地整理。第五，央企应与地方政府沟通，优先将合作片区内的年度土地供应计划纳入政府当年土地供应计划，项目实施过程中，政府需确保合作片区内可出让经营性建设用地在拟定的建设周期内出让完毕。第六，根据对区域土地价格的估价，保证区域的未来土地出让收入扣掉政府计提等费用后，必须能够覆盖整个项目的成本及合理收益。

（二）前期规划及筹备

由于片区综合开发项目涵盖范围广，地方财政资金不足，地方政府又迫于区域发展压力，易导致项目前期论证深度不够、项目规模及核心界定模糊、授权主体不明确、产业导入方向不清晰等问题出现。所以，项目前期规划和筹备工作至关重要，央企应完成如下前期工作：第一，央企预先评估当地财政承受能力，确保政府的支出责任依法纳入预算管理，防止产生隐性政府债务。同时对土地价格的整体评估及长期价格走势趋势分析。第二，组建一支由规划、设计、咨询、建设、运营、金融、土地、产业、地产、运营各行业精兵强将组成的专业化团队，与咨询机构和规划设计单位形成战略联盟，建立企业智库，分进合击，提前介入项目前期规划设计。团队应把握项目开发的市场定位，深化市场调研，根据区域市场和项目特点以及央企统筹需要科学论证项目的可行性，选择最优的开发模式，保障土地开发价值，引导地方政府确定合作核心别界条件，协助地方政府开展项目规划审批等相关工作。第三，制定完整的项目开发计划，明确各个时间节点，确保土地一级开发先行，供地节奏与项目建设及资金回收时间相匹配。第四，与法律事务所紧密合作，为土地获取、项目开发、产业招商及资源导入、项目退出等环节提供法律保障。第五，深入研究各类运营模式。运营是企业创造和发掘各种利润来源的重要渠道，从项目初期就应该着手考虑运营管理的方式，可选择自运营、联合运营，或委托运营。第六，提前谋划退出方案，制定应对措施，化解退出风险。第七，探索如何引入战略合作伙伴即财务投资人入股运营项目，减轻企业现金流压力。第八，深入研究市场群体需求，在前期就应精准把握产业项目行业方向和准入标准，为项目实施阶段做出合理的产业布局，避免出现与区域规划不一致的问题。第九，与会计事务所探讨并解决项目出表问题，以防止因项目投资而提高企业的资产负债率。同时，积极与税务师事务所对接，加强税收筹划，与地方政府争取落实税费减免政策。

（三）资金筹措

政府直接投资开发的项目由政府既有资金、专项债、土地开发增加的财政收入列入财政预算支出作为开发建设资金来源。但自有资金不够充裕、发债难度大或数量受限、财政收入较少的地方政府[1]，就只能选择和社会资本方共同筹措开发建设资金。关于筹措项目资金，笔者有如下建议：第一，地方政府可采取发行“片区专项债”，招拍挂出让地块及收取合作保证金等形式筹措配套土地一级整理所需的资金。第二，设立专项开发资金池，并建立资金封闭政策，由地方政府出台关于资金封闭运行机制的正式文件，保证项目各年度资金安排纳入财政资金池，明确配套土地出让净收益通过市财政归集后专项用于项目及配套土地的滚动开发，争取政府出台减免配套土地出让收益政府提留的相关政策。第三，地方政府将优质存量项目转让经营权获取的收益用于项目前期启动资金。第四，央企以权益性融资入股，资金回收与土地二级开发挂钩。第五，央企积极盘活存量资产，提升企业自我造血能力，以存量换增量。第六，积极与政策性银行接洽，落实融资条件，商定容缺审批条款。第七，深化与各类金融机构合作，积极探索基金融资、信托融资、债券融资、资产证券化、保险公司融资、供应链融资、融资租赁等融资方式，拓宽融资渠道，提升融资能力。

（四）收益来源

与传统工程项目及常规PPP 项目相比，片区综合开发拥有更复杂的多层次盈利模式。对央企来说，项目收益来自片区本身增值部分，包括政府补助、增值服务利润、金融服务利润、地产开发利润、合资公司利润、基础建设利润、招商服务费及运营收益。一、二级开发项目收益主要来源于土地出让收益、物业销售、住宅反哺、招商奖励等。特色小镇的项目收益则来源于政策性资金、基础建设收益、项目运营收益、地产收益等。文旅地产项目的收益来源还包括共享客源盈利和品牌增长盈利等。