我国乡村选举制度的法律审视与完善建议

樊金源

(西安财经大学 法学院,陕西 西安 710061)

1998年颁布的《村民委员会组织法》正式在法律层面确定了村民自治的主要形式。为了解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，特别是广大村民强烈的对美好生活的向往和落后的农村物质文化环境的不协调，中共中央国务院在2018年正式提出实施乡村振兴战略。村委会是村民自我管理的基层群众性自治组织，必然会在乡村振兴战略中发挥重要作用，而选举是村委会产生的重要途径。改革开放后，国家以经济建设为中心，为数庞大的村民进城务工，四处经商，人口迁徙规模空前巨大，村民对土地甚至是对农村的依赖也有所减弱。故而在以往的村民自治实践中，首要任务是落实村委会组织法。但是部分村民思想上不重视，行动上不积极，再伴随着根深蒂固的旧习俗，使得基层政府只好直接介入，领导村民进行村委会组织建设及工作开展。一些地区的村委会工作成为了行政工作，有的村委会实质上成为了基层政府的下级组织。在官本位思想的影响下，部分地区村委会选举中存在着拉人情、找关系、走过场的形式化乃至违法问题。经济建设的成就和乡村发展的加速，促使部分村民重新回到家园。这些见过世面、学过知识的村民权利意识的增强和基层村民自治的不完善，形成摩擦，引起矛盾冲突，甚至爆发群众性事件。广东乌坎事件便具有代表性。

一、乌坎选举的法律审视

(一)选举过程

乌坎村位于广东省陆丰市的边陲渔村，下辖7个村民小组，居住总户数 2 146 户，总人口 11 689 人。改革开放后，大量村民外出务工经商，遍布“珠三角”地区。

1970—2011年，薛昌和陈舜意两人包揽乌坎村党务村务长达41年。1992年，乌坎村村委会创办集体属性的陆丰市乌坎港实业开发公司。通过引进企业进行合作，对乌坎滩涂、土地进行开发，陆续转让213.3 hm2农用土地，卖地款项达7亿多元人民币，而每户村民得到的征地补助款只有550元。为维护合法权益，乌坎村村民上访并进行游行示威，即“乌坎事件”。在广东省委工作组的协调下，事件逐渐平息，村民在广东省委的支持下开始重新选举村委会。

2012年1月15日上午，广东省陆丰市乌坎村召开党员大会，广东省委组织部宣布新一届乌坎村党总支部成立，筹备重新选举。政府部门起草了一份《乌坎村委会重新选举工作建议方案》供筹备组参考，协商后确立了“一人一票”“自荐与他荐相结合”的海选模式，最终产生35名自荐和他荐人。从党支部成立到推选委员会选举、村民代表、村民小组组长选举，再到2012年3月3日、3月4日村委会选举正式产生乌坎村第五届村委会，历时近3个月，多次调动村民，累计收回选票 25 933 张[1]。

(二)经验启示

村委会选举是整个“乌坎事件”中重要的组成部分。一个党务村务被人包揽长达41年的村落，村民掌握自主权之后，热情较高，选举有序，没有发生规模较大的混乱。这为研究乡村选举困境提供了材料，从中可以得到如下启示。

1.村民法律意识和权利意识显著增强

面对“两委”长期未改选，倒卖土地，侵犯集体利益的状况，村民权利意识增强并勇于抗争是事件发生的内在原因。在此过程中，村民诉求明确，坚定地维护自身的合法权益。在媒体和社会的广泛关注下，村民始终坚守法律底线。在和广东省委工作组接触后，村民提出要对村委会重新进行选举，体现出对村委会制度的认同。选举过程中，村民团结在党支部周围，参与度很高，表现出参选的热情和激情，也充分反映了村民对自身权利的高度重视。

2.村民基本具备民主选举的能力素养

《村委会组织法》规定由基层政府指导村民自治，顾及到了我国广大农村地区的复杂形势。通过这种指导逐步提高村民的民主素养，也具有政治学的理论依据[2]。2011年12月22日，乌坎村顾问熊伟进入村内，对村民进行了广泛的调研。调研表明，“村民不知道村委会如何产生、不知道村民代表是谁、也没有投过票”这反映出村民缺乏选举经验。针对此，熊伟首先在村内宣传《村委会组织法》相关知识[3]。如果将“公开”“竞争”“投票”等要素构成的选举过程概括为形式民主[4]，那么乌坎选举是一次合格的形式民主。没有选举经验，选举仍然能有序进行，产生村民的“权利代言人”，这表明选举经验和选举能力并不具有一致性。辛苦操劳的老一辈村民和在大城市里摸爬滚打过的年轻人所具备的社会经验和办事能力，可以迅速转化为村民自治的能力和素养。

3.村委会选举制度实质化改革很紧迫

党务村务被包揽，无法实现村民自治，最终引发了冲突。立法原意是希望受过系统教育和具有工作经验的政府人员能够给予村民指导和辅助。基层政府为了提高行政效率和有效落实政策，干预乃至直接介入村民自治，是村民无法真正参与乡村治理的原因之一。“村民不知道村委会如何产生、不知道村民代表是谁、也没有投过票”的真实状况值得反思。新农村建设需要提高广大村民的获得感，首先要让村民参与进乡村治理。选举不仅是产生村委会的主要方式，更是参与乡村治理的重要途径，因而需要对村委会选举活动进行法律规制。

二、乡村选举的困境及影响

“乌坎事件”提出了三个需要解决的问题：(1)“两委”班子长达41年未改选的原因是什么？(2)村民为什么不选择罢免未经合法选举产生的村委会成员？(3)村民为什么选择上访和游行示威的方式来反映诉求？为了准确地分析问题，笔者基于乌坎经验，结合陕西省某国家级贫困县Z县J村的村委会选举进行分析讨论。

2018年Z县在全县范围内进行村委会换届选举。Z县成立Z县村(居)委会换届选举指导办公室，并编撰了《Z县村(居)委会换届工作材料》。工作材料由陕西省人大常委会颁布的“陕西省村民委员会选举办法”，民政部颁布的“村民委员会选举规程”和“村委会换届选举常用文书参考样式”以及Z县自行制定的“Z县村委会换届选举工作流程图”四个部分组成。在第四部分的流程图中，该县将选举的流程确定到日，要求各乡镇成立换届工作领导机构，必须在Z县规定的日期内落实完成规定的工作，包村联片，统一负责，并及时将选举情况以文件形式上报组织部、民政局备案。为了高效地完成任务，J村所在乡镇派出工作人员直接领导选举。村党支部书记担任推举委员会主任，由上一届选出的村民代表推选出推举委员会。将全村拥有选民资格的村民名单公示后，挨家挨户发放选票并做思想工作。规定的选举日期到来时，推举委员会工作人员在镇政府工作人员的陪同下持流动票箱到选民家中收取选票。当晚计票得出结果，次日公布村委会成员名单和村民小组组长名单。最后再由村民小组组长推举村民代表并公示。

(一)村委会的“体制内卷化”趋势

目前，基层村民自治的直接法律渊源是《村委会组织法》，为了进一步落实，各省人大常委会制定了本省的工作办法。通过这两部法律法规确定了“基层政府指导村委会制度”。

因为《村委会组织法》和《选举办法》不具有直接的操作性，基层政府为了高效地完成任务，在进行选举指导工作过程中采用了行政规定、行政命令的手段和方式。民政部发布的《村民委员会选举规程》和Z县制定的《选举流程图》成为J村所在乡镇政府进行村委会指导工作的直接依据，一方面保证了选举的推进，另一方面也成为选举流程僵化的重要原因。乡镇政府和上一届村委会提出候选人名单，收取选票的过程中口头告诉村民应当填写的姓名。在选举流程僵化和候选人名单内定的情况下，选举产生的村委会再推举村民代表和村务监督委员会，随后聘请村里学历较高的村民担任文书、会计等职位，参与治理工作，这样很容易导致党务村务局限在少部分村民手中。村委会在工作中被动地贯彻乡镇政府的要求，有成为落实上级工作部署和文件精神的行政工作的倾向，逐步行政化[5]。村委会被“体制内卷化”，逐渐脱离广大村民，相当于依附于乡镇政府的下级组织，基层村民民主自治模式实质上向新威权主义治理模式转变。

(二)乡村选举后的“塔西佗陷阱”

“塔西佗陷阱”是指当政府失去公信力之后，无论它说什么做什么，民众都只会认为它是在说假话做坏事。当村委会工作以行政工作为主，村委会依附于基层政府，村民会将村委会当作政府部门。由于缺乏系统严密的监督体制，村民疏远村委会，上级政府又难以有效监管，村委会成员便容易在经济上和政治上发生蜕变。

近些年来，高压态势的反腐工作不断开展，部分地区“小官巨贪”“千万村长”等丑闻曝光。理应对村民负责的村委会却背离村民，成为了农村的“统治者”。“乌坎事件”中，面对村委会的腐败与滥用职权，村民没有主动检举揭发，也没有行使“罢免权”或要求重新选举。村民不敢行使法定权利，放纵村委会的蜕变，却本能地将责任推卸给基层政府或上级政府，认为乡村治理陷入困境完全是政府行政的结果。乡村治理“塔西佗陷阱”思潮泛滥，使村民自治陷入互相猜忌、不愿配合的困境。

(三)法治精神的缺失与治理矛盾的激化

村民将村委会当作政府部门，便丧失了参与乡村治理的积极性，也不会去研究相关规章制度、自觉吸收治理经验。不依靠法律途径解决问题，村民将解决问题的方法情绪化、简单化、原始化。村民自治实践中，械斗、贿选等现象层出不穷，宗族势力长期左右选举结果，这并不只是受历史传统影响或村民素质低下的结果，也是新威权主义治理模式下很容易突显的弊病。游行示威不是最有效地解决问题的方法，但却是最符合大众逻辑的做法。如果陷入恶性的治理环境，规则意识就难以形成，树立法治精神更是无从谈起。

三、突破乡村选举困境的对策

乡村选举困境的核心，新威权主义下的乡村治理模式与现代法治理念不兼容所产生的矛盾。突破困境的关键，在于让村民以主人的身份参与到乡村治理中，而不是把自己当做“民”，将村委会成员当做“官”，并把双方对立起来。突破乡村选举困境，制定选举准则是前提，强化村民参与是关键，健全政府监督是保障。

(一)制定选举准则落实“自治”

进行选举实质化改革应当从制度构建入手，用法律加以规制，制定统一的选举规范，建立起科学系统的乡村治理体系，政府回归指导的原位，从而促进困境的化解。在村委会选举问题的研究中，有学者认为，应当专门制定“村委会选举法”来规范选举活动。现行的《村委会组织法》中共有6个条款直接涉及了村委会选举内容，基本建立起了资格确认、海选、罢免等制度框架。即使制定“村委会选举法”对框架进行细化，结合基层人大选举法规实施效果看，也只是对原有内容加以扩充，不具备直接适用的可能性，仍然需要依赖实施意见、法律解释或者基层政府的指导。

1.选举规范应当具有技术性

法律规范是常见的社会规范，但不是解决任何问题都行之有效的唯一准绳。规范可以简单地划分为技术规范和社会规范。社会规范是调整人们社会关系的行为规则，技术规范是调整人们具体操作是实施的行为规则[6]。选举制度不成熟，村民依赖于基层政府。要解决这个问题并不需要制定新的社会规范，需要的是具有技术性和操作性的规则，村民进行选举活动时可以直接有效地参考适用。

2.选举规范应当具有准则性

在我国法律中，强制性规范和任意性规范是两种常见的法规内容。强制性规范方便落实，任意性规范优在灵活。我国拥有着全世界最广大的农村地区，形势错综复杂。如果村委会选举规范以强制性规范为主要内容，无法适应形势，有效解决问题；而一部全文充斥着“可以”的选举规范无法发挥法律的强制性优势，既不利于落实，也有损法律权威。所以制定的选举规范应当具有准则性，是一个统一的标准，要求各农村地区在选举过程中参考该标准灵活适用。

参照我国统一的企业会计准则，建议由农业农村部、民政部等相关部门牵头，人大常委会法工委监督，以“村委会选举准则”的形式制定统一的村委会选举规范，以法制落实“自治”。理清基层政府和村委会之间的关系，界定“领导”和“指导”的法律内涵和外延，从而突破村委会“体制内卷化”的困境。

(二)“德治”引导村民广泛参与

在村委会制度已经广泛建立的背景下，制定选举准则的目的是对选举活动进行规制，而村民自治的真正落实，制度规范是前提，村民参与才是关键。在村民自治中发挥村里德高望重的“长者”和年轻能干“能人”的引导作用，可以带动村民参与乡村治理的积极性。

1.“长者”与“能人”齐头并进

我国拥有着乡绅自治的历史传统，乡贤文化实质贯彻在乡村治理的始终[7]。村委会选举村民参与是核心，这些新时代的乡贤可以带动广大村民积极参加村委会选举，能够在乡村治理中发挥重要作用。所以在村委会选举的过程中，我们可以发挥“长者”的带头作用。当然，那些见过世面、混过社会的年轻“能人”们，也会是乡村选举的重要力量。在回乡创业的大潮下，督促返乡年轻人积极参加村委会选举，参与乡村治理，可以和德高望重的“长者”优势互补，齐头并进。

2.“信任”突破化解选举“陷阱”

“塔西佗陷阱”的核心在于村民对村委会成员的不信任，建立起这种信任的关键在于提高村民的获得感。在乡村治理过程中发挥“长者”和“能人”的引领作用不代表以“精英治村”替代村民自治。在这个过程中，虽然要发动受大多数村民认可的部分村民积极参加村委会选举，但绝对不能内定名单、僵化流程、操纵结果。所以在选举的过程中，需要进一步加强选举过程的透明公开，把村委会选举摆到阳光下来，让村民监督，加强候选人和选民的互动，增加彼此的信任，从而破解“塔西佗陷阱”。

(三)完善基层巡查制度强化监督

实践中，一些乡村内部建立起了村务监督委员会，但体制内的监督具有很大局限性，因而基层政府的监管具有必然性。基层政府指导工作的重点不应当是对具体事项的干预，而应该集中在法治思想的宣传教育和整体工作的监督协调上。

1.“法治”是政府监督的前提

广大村民理解和坚定法治理念不是一朝一夕之功，需要长时间的引导和潜移默化的言传身教。在这个过程中，政府必须首先坚持法治原则。法治的内涵可以简单地概括为两个方面：规范公权与保障私权[8]。在一些地区基层政府把法治教育等同于普法教育、守法教育，忽视了法律规范政府公权力的重要作用。法治原理还强调对村民个人的尊重和对私权利的保护。需要扭转“大政府，小村民”的思想，不能把村民当做潜在的“违法者”“犯罪人”来对待，而是要明白他们才是乡村的主人。

2.建立基层党委政府巡查制度

近些年来，我国反腐败斗争工作取得重大进展，纪委监委巡查工作也得到了广大人民群众的理解与认可。基层政府出于对村民自治的尊重与维护，不能长时间地直接接触党务村务，对村委会的具体工作进行业务指导。巡查制度为建构基层党委政府监督制度提供了一个新的设计理念。如果将基层政府的巡查工作制度化、常态化，既能避免“以政代治”，将村委会工作行政化，将村委会“体制内卷化”，又能保持震慑常在。同时，拓宽村民的监督渠道，将村民监督和基层党委政府监督统一起来，成为乡村治理工作的保障。

总之，制定选举准则，制度先行，用法制落实“自治”。然后“法治”与“德治”并举，“长者”“能人”齐头并进，促进村民积极参加村委会选举，激发自治活力。加上基层党委政府巡查监督，震慑常在，最终解决村委会选举形式化问题，走出“塔西佗陷阱”，真正培育出拥有现代法治思维的村民，保持乡村治理良序运行。