论乡村振兴背景下的村民自治问题与对策

■ 白香荣 格日勒图（内蒙古农业大学）

一、问题的提出

长期以来，“乡村”都被人们当作“落后”的代名词，无论是在人才集聚、资源禀赋、财富流通等方面，乡村相较于都市都处于绝对弱势。作为城乡二元关系的一维，村民自治中农民参与治理的意愿不强烈、多元主体利益表达机制的不健全、偏好分歧协调机制的不通畅、集体行动的不统一等问题，已经成为制约“中国之治”充分发展的关键阻梗点。为了顺应人民群众对美好生活的向往，党中央、国务院着眼于中华民族伟大复兴的全面布局，审时度势作出了实施乡村振兴战略的重大部署，这是新时代乡村治理的总纲和总基调，也为村民自治提供了新的发展空间。从这个意义上说，靶定村民自治的体制性障碍、机制性矛盾和政策性阻梗，探讨推动村民自治迭代升级的治理之道就具有了新的重大意义。

二、新中国70年村民自治的基本经验

1949年新中国成立，中国共产党依靠“民生和民主”进行政治动员并实现政治整合，开展了土地改革、农业集体化运动等政策变革，1978年改革开放以后，特别是人民公社的解体和村民委员会的成立，释放了村民自治的勃勃生机，家庭联产承包责任制的推行进一步解放了生产力，为村民自治开启了从政社合一的“单位人”向民主参与的“社会人”转变的进程，村民自治的边界不断延展，村民自治的参与意识、参与能力和参与水平得到全面加强，但是伴随着农民开始“走出乡村，进入城市”，城乡二元关系发生深刻变革，乡村原子化、空心化的问题日益加剧，乡村面临着严重的治理危机。基于此，党的报告提出了“三农工作”发展“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，为着力激活村民自治的内生动力提供了的战略支撑，为乡村振兴战略落到实处提供了生生不竭的力量源泉，为破解村民自治的困境提供了基本遵循。

三、乡村振兴中村民自治的困境

（一）农民参与治理意愿不强烈

调动农民参与公共决策的意愿是推进乡村治理结构转型升级和提高政府治理能力的基础性工程。但在实践中，我们不难发现，村民参与还面临着很多现实性问题，参与治理意愿不强烈表现尤为突出，既有村民自主参与意愿的匮乏，又有基层精英的抵触，主要有两个层面：一是村民参与的不完善性。长期处于服从地位的农民，还缺乏足够的政治参与信心，沉默的大多数成为主流，权力意识的淡漠使他们更倾向于团结在宗族周边。二是基层精英的抵触行为。当前，精英治理、能人政治已经成为乡村治理的重要特征，但与之相伴相生的是，基层精英出于管理绩效和决策质量的考虑，担心村民参与缺乏必要的只是和素养，这种不可预期性不可避免地会带来公共决策运作成本的增加和公共资源的浪费。

（二）多元主体利益表达机制不健全

村民参与的本质在于决策权力的分享，而决策权力在多大程度上分享，实质上取决于多元主体之间利益博弈与利益平衡的结果。参与型政治集中体现了乡村振兴战略背景农村治理现代化的核心要素，即着力构建“小政府、大社会”的农村治理单元：一方面，政府规模虽小，但不会因为乡镇政府的“悬浮”而缺位，有效政府的基本运作依旧充满活力；另一方面，村民自治具有充分的自主性，自上而下的行政命令型决策体制逐步让位于多元主体通过利益协商、利益均衡、利益协同等方式实现自主决策的新型治理方式。在乡村现行的治理机制下，作为村民自治利益表达官方平台的村民委员会，实际上已经出现了异化，行政化色彩的加强减弱了村民委员的自治色彩，有时甚至出现因为维稳需求而侵犯村民利益表达的情况。

（三）偏好分歧协调机制不通畅

不同的社会主体往往对客观世界有着不同的认识，这些不同认识有的相互对立，有的相互交叉和重合。随着城乡一体化进程的加快，农民在享受城市公共服务的同时，公民意识也逐渐觉醒，但是在城镇化发展进程中这些交叉或重合的部分形成的张力导致了村民自治难以达成共识。作为原子化个体的农民，恰恰缺乏整合利益偏好分歧的认知和意识，这就给基于“权力”而产生的“虚假共识”提供了滋长的空间，决策信息的不对称、权力的不平衡、利益偏好的多元性等因素使得共识构建过程难以产生有效的公共决策，农民在村民自治的过程中思考、判断、选择不同行动路线时，往往会忽略更为重要的公共利益，导致了偏好分歧协调机制的“失灵”。

四、村民自治的治理远景

（一）放大开放式党建的引领作用

近年来，党建引领村民自治已经积累了一定的工作基础，在未来的发展中，村民自治离不开基层党建新形态的引领。村民自治要坚持把协商政治与群众路线紧密地结合起来，通过开放包容的路径和方式，使农村党建逐渐走上有效性、常态化和制度化的轨道，党组织在广大农民心目中的地位日益巩固，党组织的执政能力不断提升，党组织的纯洁性和自我修养意识也不断增强。把开放式党建的内涵全面体现在村民自治的各个层面，实现政党的在社会建设和基层社会治理中的引领功能，从而加强党的领导作用：一是党组织的引领功能，通过政党组织的建设来统合乡村治理，而不是使得党组织脱离社会；二是党组织的结构开放，使得基层党建活动融合到乡村治理当中；三是政党与社会的协商，通过多元的协商渠道形成村民自治有效互动；四是社会开放式监督，通过社会的监督使使基层党建具有持续的社会发展动力。

（二）推动村民自治参与主体的能力建构

在多种形式的村民自治互动中，至关重要的是通过协商解决矛盾，通过沟通解决情感，通过交流建立互助友爱。在乡村振兴的背景下，乡村治理参与主体更加广泛，不仅仅是政府和村民之间的协商，而是政府、企业、社会组织和村民等多元主体之间的协商合作。在这样的情况下，不能仅仅依靠“全能政府”来治理农村各项事务，必须以政府为中心的治理模式转变为以社会为中心的治理模式。一方面，在村民自治过程中，政府应该进一步加强信息公开，接受社会评价，村民则可以通过政府所提供的各类协商平台，有效有序参与乡村治理，行使自己对乡村公共事务的参与权、表达权和监督权，从而营造多元共治的良好治理氛围。另一方面，在当前条块关系无法实现结构改革的条件下，村民自治能力的培训是优化行政管理和村民自治关系的现实切入点。在明确乡村治理事务类型的基础上，可以有效地定位各个治理主体的功能，并分门别类地有效地培养村民自治多元主体的工作技能，不断开发和保护乡村治理中的内生性的社会资源。

（三）打造多元化的村民共治制度平台

围绕着村民自治协商共治的中轴，通过村民参与的多元化制度供给，形成——农村是村民的，是大家的——这一现代农村发展理念，在村民参与和合作中实现从管理到治理的软着陆。在村民自治强调多元、互动的情况下，政府部门、社会组织、农村村民共同参与公共事务的治理，因而要更加强调共治制度平台的设计。从政府的角度来看，一是乡村资源的整合。政府应该有效配置自己手中掌握的资源，分散在社会和市场中的资源以及村民手中的资源，为村民自治平台的搭建和扩容提供有效的基础；二是平等协商机制。政府应采取更多非行政命令的行为来与村民互动，形成平等对话机制；三是政府行为的界定。调动市场和社会力量的积极性，私人部门在追求利益最大化的同时，也为社会提供了专业性的服务和履行了社会责任，政府要主动对接社会需求，吸引社会资本，最终激发出农村社会发展的内生活力，形成各方多赢的局面。