三维坐标下我国粮食主产区耕地质量管理问题研究

郭庆海　刘帅　刘文明

摘 要：粮食主产区对保障国家粮食安全具有重要作用。当前，粮食主产区耕地质量呈现出持续下降的趋势，对我国粮食生产能力的可持续发展产生了重要影响。实施有效的耕地质量管理，应当构建包含农户、第三方主体、政府在内的三维坐标。在现有产权制度不足以激励农户维护耕地质量的情况下，应当在建立约束机制前提下提供公共物品的支持，使兼有耕地使用者和质量维护者双重身份的农户成为养地措施的执行者。第三方主体违法排放污染物会产生外部负效应，是耕地污染的主要外源。控制其污染耕地的根本性措施是依法嚴格监管，这需要政府提供法制建设、科学化管理、政府财政支持及价值取向、有效的监管手段等四个要素。

关键词：耕地质量管理;农户;第三方主体;政府;粮食主产区

中图分类号：F326文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）10-0039-07

一、引言

对一国农业耕地资源禀赋的评价，不仅要看其土地数量的多寡，还要看其质量的优劣。在现代生产环境下，耕地质量的变化，既受耕地使用者行为的影响，又受外部环境中其他主体行为的影响。政府作为自然资源的公共管理者，其作为的形式与强度，也会对耕地质量性状的变化产生重要影响。由此，可以生成一个耕地质量管理的三维空间坐标，即农户、第三方主体和政府。在中国40余年改革开放的进程中，农业所作出的贡献当列于首位，其重要标志是成功地解决了世界第一人口大国的吃饭问题。显然，以仅占世界7%的耕地养活、养好占世界22%的人口，中国已经竭尽其力。值得关注的是，中国耕地在工业化和城镇化的进程中以及为国家农产品供给作出巨大贡献的同时，不仅数量在持续减少，而且质量也在持续下降。耕地质量下降的趋势，正在减弱耕地对粮食安全的保障能力。在我国目前耕地质量调查给出的宏观数据中，耕地质量划为优、高、中、下四个等级，共分为15等。2016年全国耕地质量等别更新评价主要数据成果显示，我国13个粮食主产区耕地质量虽从1等到15等均有分布，但以6—13等为主。例如，东北粮食主产区的耕地质量为6—14等，平均等别为11.24等，以9—13等为主，耕地质量总体上位于中等水平。①但该调查数据目前尚未能有效反映土壤有机质和土壤环境的变化，并不是一个耕地质量的完整表述。粮食主产区普遍存在的耕地重用轻养或只用不养，已经导致土壤肥力严重透支，耕地质量呈现持续下降的趋势。

粮食主产区耕地质量的下降突出表现为三种形态：土壤有机质下降、水土流失和土壤污染。以东北地区为例，近60年来，东北黑土地耕作层土壤有机质含量平均下降1/3，部分地区下降50%。作为东北黑土地核心区域的松嫩平原，水土流失面积已经达到该区域农地面积的77.54%。②土壤污染是土壤质量侵害的重要原因，其污染物主要包括无机物和有机物两大类。就其污染源而言，则包括内生污染源和外生污染源。内生污染源主要是农业生产过程中，过度或不适当使用化肥、农药、农膜等所导致的农业面源污染;外生污染源主要是指农业外部的各种污染物，如重金属、有毒污水的排放、养殖业粪便的排放等所造成的污染。与粮食主产区耕地质量变化相关的三个主体，即农户、第三方主体和政府，从不同的角度，以不同的方式影响着耕地质量的变化。基于此，本文试图构建三维坐标，分别对三个主体的耕地质量行为进行分析，以发现各自的行为规律和特征，为实施耕地质量管理寻求有效的治理路径。

二、三维坐标主体的耕地质量行为

1.农户：耕地质量行为中的双重角色

在我国农村以土地集体所有制为基础的家庭经营制度下，农户作为耕地使用者，在耕地质量变化中承担着双重角色，即耕地质量变化的利益相关者和耕地质量变化的行为相关者。耕地质量变化的行为相关可以从正负两个维度上考察：行为正相关是指实施养地措施，减少耕地污染物排放;行为负相关是指耗竭式使用耕地，只用地不养地，增加耕地污染物排放。基于双重角色，农户理所当然地成为耕地质量的第一责任主体。农户耕地质量行为的实质是一种经济行为，而经济行为的本质是利益取向，即耕地质量变化与其相关者存在何种利益关系。制度性因素、家庭收入结构、家庭经营结构、农作制度选择、农业技术服务供给等均不同程度影响着农户的耕地质量行为，以及农户对耕地质量下降趋势的关注。

第一，制度性因素，即土地制度及其基础上的经营制度，是影响农户耕地质量行为的首要因素。农村土地制度历来是农村生产关系的核心内容，对生产者的行为具有决定性的作用。与人民公社制度相比，家庭承包经营制度的优势在于将土地的所有权与经营权相分离。土地承包经营权有效地激发了农户的农业生产积极性，但并没有从根本上解决农民保护耕地生产力的积极性问题。农地承包期的变化也未能唤醒农民保护土地质量的意识和行为。其根本原因在于，耕地质量是一个长期变化的过程，尽管土地承包期可再延长30年，农民仍不会看重其保护耕地的行为带来的回报。在开放的农业生产条件下，农业的投入主要来自外部，即保证化肥的投入，作物就可以实现高产目标，满足生产者的既得利益。这种投入产出关系与传统农业迥然不同。在传统农业条件下，支撑作物生长的肥力主要来自农业内部，无论是人畜粪便还是绿肥，都是农业自身的产物。农家肥在提供作物生长养分的同时，也释放了养地的作用，用地与养地行为是通过同一过程完成的。在现阶段，可以养地的农家肥和绿肥所能提供的肥力已经无力支持高产作物对能量投入的需要。化学投入物成为土地生产力的主要来源。根据课题组的实地调研数据，在耕地质量维护的技术措施方面，实施秸秆还田技术的农户仅占16.54%，83.46%的农户从未实施。在土壤免耕深耕技术方面更不乐观，未实施的农户数量为90.5%。③但就农户的认知而言，却是完全了解长期单一使用化肥而不用农家肥会产生土壤板结、土壤有机质下降的结果。然而，这毕竟是一个几十年间持续变化的过程，在土地承包期内，耕地质量的衰退并不会给农户的利益带来明显的损失。因此，农户可以罔顾耕地质量的衰变。由此可以判断，现行的土地承包期并不足以引发农户对耕地质量变化的关注，并实施富有成效的耕地质量维护措施。

第二，耕地经营收入在家庭收入结构中的变化，直接影响农户对耕地质量变化的关切程度。改革开放以来，农村经济的发展已经使农户家庭收入结构发生了质的变化。即便是农业资源禀赋相对丰裕的东北地区，来自耕地经营的收入在农户家庭收入中的比重也呈持续下降的趋势。2002—2016年，辽宁、吉林、黑龙江三省农民家庭经营收入占农民人均纯收入的比重从58.8%、81.2%和77.4%分别下降到了43.8%、62.4%和54.3%。④来自耕地的收入占家庭收入的比重越低，农户对耕地质量变化的关切度就越低。20世纪90年代以來，我国东部发达地区持续出现的耕地抛荒现象就说明了农民对土地的态度。其中抛荒率最高的省份恰恰是家庭经营收入占比最低的浙江省。1985年以来，浙江省的农民收入一直位列全国首位，2017年已经达到24956元，其中来自家庭经营的收入只占24.5%。⑤

第三，家庭经营结构的变化从养地条件供给的角度影响农户的耕地质量行为。与耕地质量维护相关的家庭经营结构，主要是家庭经营中种植业与养殖业结构的变化。在20世纪90年代中期之前，我国农户家庭大部分保留了家庭养殖业。就其形态而论，主要分为三种：第一种是家庭副业的形式，即满足家庭对肉蛋奶自给性消费的需要;第二种是家庭兼业经营的形式，即在耕地经营的基础上，为增加家庭收入和合理利用劳动力，饲养具有一定规模的畜禽;第三种是耕地动力的形式，即饲养耕牛以满足或弥补耕地劳动投入的需要。种植业与养殖业并存的家庭经营结构，从客观上为向耕地输送农家肥提供了条件。尽管由于化肥的大量施用，化肥成为农作物生长的主要肥力支撑，但家庭养殖业所产生的粪肥从消化的角度也同样输送到了农田。数量虽然不足，但毕竟存在。而20世纪90年代中期以后，农户家庭经营结构发生了显著的变化，一方面农户自给性消费的畜禽饲养大量减少。特别是2000年以来，伴随着畜牧业无规定疫病区的建设和新农村建设的实施，自给性畜禽饲养逐渐退出农户。另一方面，伴随着畜牧业专业化的发展，农户兼业形态的畜牧业也越来越少，特别是在国家扶持规模饲养企业政策的推动下，如今的畜牧业经营已经演变为以公司化经营为主体的格局。与此同时，农业机械化的快速发展也使役畜逐渐退出了农户家庭。2002年，东北三省役牛数量为283.2万头，到2016年减少到10.8万头，减少了96.2%。⑥当役牛大量减少之后，仅有的粪肥来源也被切断。显然，农户经营结构的变化也成为农民耕地质量维护行为弱化的影响因素。

第四，农作制度的选择也影响农户耕地质量行为。在传统农业之下，作物轮作制度是促进作物之间能量循环的有效方式。然而，实施家庭经营制度以来，这种传统的轮作制度却基本退出。主要原因来自两个方面：一是家庭经营地块高度分散，为农户实行轮作设置了天然的障碍。家庭经营地块高度分散是我国土地产权制度安排的必然产物，也是我国过高的人地比例关系造成的必然结果。地块数量的多少与农户耕地质量行为呈倒U形关系。⑦二是轮作作物比较收益悬殊。例如，自20世纪90年代后期以来，玉米与大豆的比较收益差距越来越大，二者单位面积收益比基本上维持在3∶2的水平。显著的收益差距使绝大多数农户都放弃了大豆种植。在东北三省，多数地方玉米连作的历史已经达到30年左右。

第五，农户耕地质量行为还受到农业技术服务供给有效性的影响。现阶段对农户耕地质量行为有直接影响的农业技术服务主要有两类——测土施肥和秸秆还田，这两类技术均具有公共产品或准公共产品的特征。农民过量施肥是导致土壤面源污染的主要来源，解决这一问题的根本性措施是推广测土施肥技术。这虽是一项成熟的技术，但在现实中却长期推而不广。从实地调查中得知一个令人唏嘘的现象是，作为出售测土配方肥的经销商，出于希望农户多买化肥的目的，往往提供比较粗放的配方，而不是以施肥的精确性为服务宗旨，因此农户并未感到测土施肥技术给其带来的利益。另据实地调查数据，东北地区采用测土施肥技术的农户仅占总农户的10%左右。至于秸秆还田，同样有多项还田技术可供采用，但由于没有公共财政的支持，使秸秆还田的耕地面积只占总耕地面积的10%左右。实地调查数据显示，每亩平均玉米秸秆还田费用约60元，但目前支付给农户的还田补贴为30元/亩，且只在少数试点乡村进行。

2.第三方主体：违法排污及其外部负效应溢出

广义而言，第三方主体包括具有污染物排放可能性的企业、事业单位乃至个人。但就实际排放污染物的状态看，企业数量占据绝大多数。2018年12月国家生态环境部公布的123家主要污染物排放严重超标排污单位和处罚整改情况显示，涉及企业主要分布于山西、内蒙古、辽宁等粮食主产区。⑧因此，为分析第三方主体中的主要污染物排放者，本文以企业作为第三方主体的代表。如果以土壤为本体，可以将土壤污染的生成划分为内生型和外生型。所谓内生型是指在农业（种植业）生产活动中所生成的污染，如过量施用化肥、农药及农膜等造成的污染。所谓外生型是指在农业（种植业）生产活动之外的工业或养殖业强加给土壤的各种污染，包括工业生产活动所排放的“三废”，以及养殖业中的粪肥污染等。⑨对企业本身而言，其污染排放物多是生产过程的副产物，这对土壤环境的影响表现为外部负效应。当社会对其排放行为没有强制性管理的情况下，企业的排放行为不需要支付任何成本。作为耕地经营者的广大农户则成为直接的受害者，并支付了污染物排放所造成的成本，成本的具体形态表现为耕地生产力的下降或耕地生产物质量的下降。

影响企业土壤污染行为的因素主要包括外在和内在两类。外在影响因素主要是社会公共管理部门和相关利益群体对企业排污行为监管的强度。一般来说，公共管理部门的管制强度越高，企业违规排污行为的发生率越低。从这个意义上说，企业与公共管理部门之间存在着博弈关系。本文主要分析来自企业自身的内在影响因素，即企业的经营规模与实力、企业法人素质、违规排污成本、污染物形态的透明度及可察性等。企业的经营规模与实力在一定程度上标志着企业成长或成熟的程度。成长或成熟程度越高，企业对污染物的处理能力越强。一个有先进理念和社会担当的企业决策者，不会选择违法的路径来实现成本的下降或利润的增加。而一个素质低下的决策者，往往以投机取巧作为自己营利的“智慧”，甚至以行贿的方式收买监督官员，以逃避执法检查。企业作为营利性的经济组织，其所有的经营行为都要进行成本和收益的比较。作为缺少社会责任担当的企业，在成本与收益的比较中，只要违法成本低于治污成本，就有可能选择违法排污，使其有利于取得成本最低的效果。由于污染物的形态及排放方式的差异，既会导致管理部门对不同企业监管产生不同的难度，也会使不同企业产生不同的排污行为。

3.政府：耕地质量监管及其要素

从政府的角度分析耕地质量管理问题，从属于公共管理的范畴。完整地讲，公共管理既包括政府的公共管理，也包括非营利性非政府组织的公共管理。鉴于目前我国非政府组织参与公共管理的程度较低，本文完全从政府的视角分析耕地质量的公共管理。政府作为公共管理的重要主体，耕地质量监管绩效如何，至少取决于四个要素。

第一，法制化建设。法制化建设是实施科学有效的耕地质量管理的基本前提，处于首要的地位。回顾我国耕地质量管理的历史轨迹，不能不说在较长时期内法制建设处于落后的状态。改革开放前，我国基本没有一部与耕地质量管理相关的法律法规。20世纪80年代开始出台与耕地质量管理相关的地方规章，但绩效微弱，并没有遏制耕地质量下降的趋势。直至2018年，我国第一部直接指向耕地质量的法律——《中华人民共和国土壤污染防治法》才得以问世。此前，耕地质量管理只是间接地体现在其他法律中，诸如《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国土地管理法》等。这些法律虽然对耕地质量具有保护和管理的作用，但毕竟没有以耕地质量作为主要标的，而且对耕地质量的管理与保护不具备全面、系统的属性。由于耕地质量管理相关法律的缺失，我国的耕地质量存在较大的管理真空。在我国粮食主产区都不同程度地存在着因耕地质量污染而导致耕地生产力下降的问题，甚至由于耕地质量污染导致农产品污染超过安全标准，从而丧失了食用价值。这皆源于我国法制建设滞后，相当多的企业在经营理念中尚未确立应有的环保法律意识。

第二，科学化管理。科学化管理主要涵盖两个方面：一是对耕地质量实施全方位管理的制度设计与安排，包括对耕地质量损毁现象或行为的预防、监测、治理等主要环节的制度设计及实施程序;二是对耕地质量管理者的管理，即布坎南所讲的“看管看管者”，包括管理部门自身对管理者工作绩效的考核与评价、第三方督察部门的监督、社会组织与群体的社会监督等。纵观我国工业化历程，在一定程度上说，我国包括耕地污染在内的环境污染走过了一条先污染后治理的道路。这种状态的形成，既存在公共管理部门认知的局限性，也存在政府治理能力的有限性。地方政府对污染项目的容忍与放任，本身就说明监管的缺位。在此环境下，对监管者的监管必然会缺少应有的外在约束。在目前的监管制度设计中，耕地质量监管者对被监管者的量度空间过大，在较大程度上为监管者提供了寻租空间，例如违法排污的行政处罚空间低线与高线之间可以成数倍之差。这样的制度设计，除了给执法者创造较大的寻租空间外，无疑也大大降低了违法者的违法成本，由此纵容了违法行为，对耕地质量产生更大伤害。

第三，政府的财政支付能力与价值取向。这里所指的政府，包括中央政府与地方政府，对地方政府的讨论主要限于省级政府。中央政府对耕地质量的管理主要体现在两个方面：一是对各省耕地质量管理行为的监督，既包括常规性管理任务的落实，也包括了随机性的工作督察，如目前的环保督察;二是以中央财政为基础的对各省域耕地质量提升、修复、维护的各种项目投资。随着国家财力的增强，多种形式与耕地质量相关的投资项目呈现逐年增加的趋势。例如，国家对东北黑土地退化问题给予了重视，出台了保护黑土地的政策。此外，在东北粮食主产区实施了高标准农田建设以及土地整理项目，为改善东北地区的耕地质量均产生了积极的效果。但放在宏观的大格局中观察，国家对东北地区的耕地质量维护尚未走出“取多予少”的循环。改革开放40余年来，东北地区为国家累计提供的商品粮占国家商品粮总量的30%以上，为国家粮食安全和经济社会的稳定发展作出了无可替代的贡献。相比之下，国家对东北地区耕地保护的投资却十分有限，耕地生态变化的关键问题未能得到有效的解决。来自中央政府财力投入不足的问题，从另一角度看，反映了财政投资的价值取向。即在一定的财政支出总量里，是否给耕地可持续发展问题以应有的关注。至于地方政府，东北地区在改革开放以来，因为老工业基地留下的体制性遗产，工业化进程发展缓慢，地方政府可支配的本级财政收入多年来处于捉襟见肘的窘境。在一个典型的“吃饭财政”格局下，真正可用于耕地质量保护的投入，至多能对中央配套部分有所行动，地方财政自主性的投入基本上趋近于零。在地方政府面临较高的GDP增长压力下，就其价值取向来说，不可避免地要选择有利于短期经济增长的投资决策，而非生态保护。

第四，耕地质量监管的手段。监管手段从管理的硬件角度影响政府的监管效率。当社会发展进入了信息化时代以后，监管手段发生了革命性的变化。各种监管信息可以通过互联网向社会广为披露，社会各方也可以通过现代化的信息手段参与监管。各级政府生态环境管理部门均定期发布来自企业、政府及社会各方面的监管信息。事实上，信息化的发展，不仅将被监管的企事业单位乃至个人置于阳光之下，同时也在较大程度上推进了监管部门“监管”的透明化。但这并不意味着已经完全驱除了污染行为的黑暗，违法排放企业还会以更为隐蔽的手段采取排放行为。这既是利益动机驱使的结果，也是监管与被监管的博弈。监管者同样会因为责不到位，而存在监管疏漏。少数监管者也可能以新的方式为违法者提供庇护，以达到寻租的目的。

基于以上分析，不妨对耕地质量公共管理的状态进行粗略的描述。首先，我国耕地质量保护工作经历了一条先污染后治理的运行轨迹。这一判断并非否定我国政府对耕地质量保护所作出的努力，从不知到有知、从无为到有为，本身就是事物发展的逻辑进程。其次，对耕地质量的监管开始纳入法制化管理的轨道，监管的强度和透明度逐步提高，但耕地质量下降问题尚未得到根本好转。再次，在政府财政支出的价值取向上，耕地质量的投入尚未得到应有的强化，诸如秸秆还田、测土施肥等具有公益性產品服务的支持政策远未形成可覆盖的力量。最后，某些决策，如畜牧业规模经营主体的支持政策，可能在客观上走了一条农牧分离的道路，既不利于粪肥有效的处理以保护生态环境，也不利于为耕地质量修复提供可利用的农家肥源。重新调整和定位畜牧业经营主体的格局，建立和发展以家庭农场为主体的农牧结合的经营结构，进而为农牧结合创造条件，或为耕地质量保护措施中的一个重要选择。

三、三维坐标下耕地质量的责任定位及其治理

1.农户耕地质量管理的责任定位及治理

农户作为耕地的使用者，与另外两个主体比较，围绕耕地质量变化具有多重的角度和角色担当。农户的耕地质量责任定位是使农户在用地的同时实施养地，实现用地与养地的结合。关键在于，如何有效地实现农户的用地与养地双重角色结合呢？用产权理论来解释，实现这种责任定位最简单的办法就是使农户成为耕地的所有者。当使用者与所有者集于一身时，过度消耗地力就等于消耗自己的财产。因此，农户必然产生维护耕地质量的自律行为。然而，在我国现行土地制度下，作这种讨论已经失去可行的意义，且本文不涉及产权问题的讨论。从理论上讲，30年的承包期足以让农民关注耕地质量的变化，但若进一步分析则不然。一是在我国部分村社，农民的承包关系并不稳定，经常出现所谓“小调整”的事件，农户当然不会在意明年可能就不属于自己的那份耕地质量的变化。二是30年周期尽管不短，但农民必然要考量承包期内的养地投入能否收回。在化肥作为作物生长主要肥力来源的条件下，无论是秸秆还田还是施用农家肥，都不会对增产有明显的效应，相反却会增加成本。这些措施的基本作用是改良和维护土壤的基本性能，需要在长期内发挥作用。只要在短期内通过增施化肥可以达到增产的目的，农民就不会关注所谓的养地措施。基于此，农民养地责任的落实，就需要采取半强制或引导性的措施。

从我国粮食主产区的农情出发，现阶段乃至到未来可预见的期限内，可通过半强制和引导性措施落实养地责任。这主要包括三方面内容：实施秸秆还田、推广测土施肥、调整农户经营结构。第一项措施主要是解决土壤有机质下降问题。第二项措施主要是解决过量施肥造成的面源污染问题，同时也有利于减少农户生产成本。这两项措施属于半强制性措施，在没有政府支持干预的情况下农户缺乏实施的动机，需要政府以提供准公共物品的方式来实施。调整农户的经营结构，属于引导性措施，解决的是作物轮作和种养结合问题。在小农户经营条件下，特别是在多数农户兼业经营的条件下，轮作与农牧结合作为一个广谱措施很难实现，有意义的是在规模经营农户中推广种植业与养殖业结合的农户经营结构。例如，经营规模在5公顷以上的农户，可以同时养殖100头以上的生猪或50头以上的肉牛。这样既可以促进粪肥还田改善地力，也可以减少大规模养殖造成的环境污染。

2.第三方主体耕地质量管理的责任定位及治理

耕地质量管理中第三方主体的责任定位，与农户迥然不同。第三方主体与耕地质量的关系主要表现为负向关系，即企业排污对耕地质量产生的污染是一种外部负效应的溢出。因此，第三方主体的责任定位应是建立企业污染物排放的自我约束机制。就企业的责任而言，至少包括四个方面，即自我监测的责任、如实申报的责任、成本负担的责任和污染补偿的责任。自我监测的责任在于不管是不是监管部门重点监管的企业，都应有自我监测的责任，即对企业自身生产过程中的污染物排放进行适时监测，一旦发现排放超标，立即采取措施治理。如实申报的责任，应是企业在新的生产项目建设之前，按国家法律规定如实进行环保评价，而非瞒报或谎报。成本负担的责任是指企业的排放设施建设是企业生产的组成部分，而不是额外的附加，企业理应承担。如果企业无法承担此项成本，那么企业的立项就是不合理的，而且注定该企业将产生亏损或违法排放的结果。污染补偿的责任，是指当企业超标排放而污染耕地时，应无条件地接受处罚，承担污染治理的所有费用。企业责任的履行，与其说是企业的自我约束，不如说是外部监控机制的内化。内化的程度自然取决于外部监督的程度和企业自身的社会责任担当。

3.政府耕地质量管理的责任定位及治理

耕地质量管理中的政府责任，主要表现在三个方面：一是依法对耕地质量进行有效的管理;二是对耕地质量退化实施治理;三是提供多种形式的有利于耕地质量养护或修复的公共物品或准公共物品。

就第一项责任而言，无论是有关耕地质量的法制建设，还是耕地质量管理行政体系建设，或是实施耕地质量管理的技术手段开发，我国都尚在建设之中。其中，核心内容应是提高耕地质量管理的法制化程度，包括从立法到执法的全部过程。在政府对排污企业的管理中，要警惕两种极端行为：一是以环境管理为名，对企业正常活动实施干扰;二是以支持企业发展为名，实施所谓的“宽容”管理。这两种行为都在一定程度上隐含着权力的滥用。

第二项责任取决于政府的财政支出能力及分配的价值取向。就我国目前中央财政支出能力而言，已经得到了显著的提升，具备了对耕地质量实施治理的能力。但在分配取向上，耕地质量修复所占有的投资份额仍然偏小。就东北三省而言，在全国各区域的经济实力排序中，显然都处于力不从心的地位。考虑到东北地区对国家粮食安全以及其他资源所作的贡献，在耕地质量修复中更应突出中央政府的责任。特别是从未来东北地区对国家粮食安全担当的重要角色考虑，更应当加大东北黑土地、“三北”防护林等大范围和大项目的投资。

第三项责任，从耕地质量修复的角度看，当务之急是提供秸秆还田和测土施肥两项准公共物品的服务支持。秸秆还田是世界各国普遍采用的培肥地力、保护土壤的常规性措施，中国久推不广的根本原因在于政府对秸秆还田的支持不够，以及秸秆综合利用政策的错位。就前者而言，政府尚未拿出更多的资金和措施支持粮食主产区秸秆还田。由于秸秆还田需要深埋，没有专用的还田机械，农户自身无力开展。同时，还田后的三年内因秸秆尚未腐熟，对作物保苗和生长均不利，容易造成减产减收，农民亦没有积极性。因此，应当实施秸秆还田补贴政策，包括还田成本补贴和减产补贴。这种补贴主要在还田后的五年内实施，当秸秆还田进入正常的腐熟过程并且已被广大农户认可之后，可以逐步减少或中止补贴。秸秆综合利用政策的错位，主要表现在政府将大量的秸秆消化利用的注意力集中在所谓工业化利用方面。事实上工业化利用并没有成熟的技术，结果是事倍功半，既没有解决秸秆焚烧对环境的侵害，也没有让秸秆还田培肥地力。推廣测土施肥技术，其主要目标在于解决化肥面源污染问题。其技术成熟，关键是以什么方式推广。完全市场化的方式，绩效较低，农民往往找不到具体路径。可行的方式应是将其作为准公共物品提供，在一定时期内以国家财政支持的方式完成土地肥力信息数据采集，无偿提供给农户，农户依此数据向肥料公司购取个性化施肥方案。在广大农户受惠于此项技术并广为认知后，进一步推广完全市场化的方式，并提供有效的测土服务。

四、结论

基于以上讨论，本文可以得出如下结论：首先，农户承担着耕地的使用者和耕地质量的维护者的双重角色。在现有产权制度下，耕地质量维护的产权激励效应微弱。因此，以提供公共物品服务的手段引导和扶助农户的耕地质量维护行为，应是一个不可回避的基本选择。其次，企业作为第三方主体中的核心群体，对耕地质量的影响主要表现为生产经营过程中污染物的违法排放。违法排放行为的发生，除了与公共部门的监管有效性相关之外，主要与企业的经营规模与实力、企业法人素质、违规排污成本、污染形态的透明度及可察性等因素相关。依法严格监管，应是解决第三方主体耕地污染行为的根本措施。最后，政府作为公共管理的主体，担负着耕地质量变化的监管责任。政府除了依法监管外，還需要提供有利于耕地使用者维护耕地质量的约束机制，以及必要的公共物品服务。在政府财力既定的条件下，公共支出的价值取向也将影响耕地质量修复的能力和效率。

吉林农业大学经济管理学院博士研究生余晓洋、费红梅对本文亦有贡献，在此表示感谢。

注释

①《国土资源部关于发布2016年全国耕地质量等别更新评价主要数据成果的公告》，国家自然资源部网站，http：//www.mnr.gov.cn/gk/tzgg/201712/t20171226_1992794.html，2017年12月26日。

②刘宝元、阎百兴、沈波等：《东北黑土区农地水土流失现状与综合治理对策》，《中国水土保持科学》2008年第1期。

③若无特殊说明，本文所使用的调研数据均来自于课题组于2017年6—9月开展的“松辽平原黑土区保护性耕作”专题调研，调研地点集中在吉林省长春市、四平市、白城市、松原市、延边朝鲜族自治州，有效问卷399份。

④此处数据根据2003年和2017年的《辽宁统计年鉴》《吉林统计年鉴》《黑龙江统计年鉴》相关数据测算而得。

⑤此处数据根据2018年的《浙江统计年鉴》相关数据测算而得。

⑥此处数据根据《中国农业统计资料》相关数据整理而得。

⑦刘帅、余晓洋、吴迪：《粮食主产区农户耕地质量保护情况调查研究——基于吉林省446户样本的分析》，《经济纵横》2019年第2期。

⑧《生态环境部公布名单 123家单位排污严重超标》，《人民日报》2018年12月3日。

⑨本文将畜牧业污染作为农业（种植业）外部的污染源，主要是考虑畜牧业本身并不是以土壤为基本生产资料的生产经营活动，而且目前畜牧业的经营主体已经演变为以规模化经营为主的公司。

责任编辑：澍 文