我国社区居家养老服务模式完善路径——以新疆维吾尔族自治区阜康市为例

阿依努尔·努尔丁

（新疆师范大学 商学院，新疆 乌鲁木齐 830017）

0 引言

据国家统计局数据显示，截至2017年末，我国60周岁及以上老年人人口达2.4亿人，占全国总人口的17.3%;65周岁及以上老年人人口达1.58亿人，占总人口的11.4%，预计我国60岁以上老年人在全国总人口的占比将在2050年达到31%。随着老龄人口的增多，我国老年人、失能老人、半失能老人的养老问题，已经引起了社会各界人士的关注及政府和社会普遍讨论的问题[1]。作为在新疆居家社区养老服务事业开展较好的地区，阜康市自2010年开始探索社区居家养老服务模式，取得了较为不错的成果，打造了以全国“敬老爱老助老模范人物”沙尼汗命名的“家庭互助型”居家养老服务模式。因此，本文通过对阜康市居家养老服务中心(站)的实地考察，总结了阜康市社区居家养老服务发展模式及存在的问题，探析问题发生的原因，面对这些问题，找出发展阜康市社区居家养老服务的新路径。

阜康市地处新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州境内，坐落于天山东段(博格达山)北麓、准噶尔盆地南缘，东邻吉木萨尔县，西与米泉市相望，南与乌鲁木齐县接壤，北与阿勒泰地区富蕴县相连接。阜康市辖区含3个街道、4个镇、1个乡、2个民族乡，详细情况如表1所示：

表1 阜康市城区情况表

截至2017年末，阜康市总人口16.64万人，其中男性8.39万人，女性8.25万人。在全部人口中，城镇人口8.55万人，乡村人口8.09万人。汉族人口11.53万人，少数民族人口5.11万人，其中回族人口2.21万人，哈萨克族人口1.55万人，维吾尔族人口1.09万人，其他少数民族人口0.26万人。全市户口登记新出生人口1 922人，人口出生率11.53‰，全市户口登记死亡人口1 611人，人口死亡率9.66‰，人口自然增长率1.87‰。

随着社会经济的发展，阜康市老年人口在逐年增加，截至2017年底，阜康市60岁以上老年人达2.1万人，占市总人口的15.1%，其中，80周岁以上高龄老人2 250人，空巢老人4 800多人。因此，积极发展社区居家养老是解决目前阜康市老龄社会背景下诸多社会问题的重要途径。本文分别选取阜康市雪莲花社区、有色苑社区和文化路社区共三个社区作为调研对象，通过访谈、问卷、数据统计等研究方法进行实地调查与分析。

1 阜康市社区居家养老模式现状

新疆自治区政府根据国家发展战略准确定位养老事业，把社区养老服务作为民生和民心的重大工程[1]，2014年新疆自治区政府出台《关于加快推进社会养老服务体系建设的意见》，意见明确以下要求：鼓励发展服务多样化的居家养老服务中心(站)，积极引导社会资本参与投资建设，加快发展老年服务业。随后相关部门出台配套政策，各地也出台符合本地区实际情况的相关政策法规。截至2014年末，国家、自治区、全国对口援疆省市共计投入资金13.6亿元，计划建设68个养老社会福利园区，现已建成52个。在新疆居家社区养老服务事业开展较好的为阜康市。

1.1 社区居家养老服务站基本情况

阜康市重视老龄事业的发展，将老龄事业作为重点民生工程纳入阜康市社会发展的总体规划当中。并根据本市实际情况出台的《阜康市加快推进社会养老服务体系建设实施意见》，确定阜康市的养老格局为“9073”。全市7个乡镇3个街道现有各类养老照料服务机构56家，其中居家养老中心15家，日间照料中心3家，农村幸福互助院34家，建立起覆盖城乡的养老服务机构网络，不断提升养老服务能力和水平。

为了更好地解决阜康市老年人的养老问题，阜康市政府于2010年制定下发了《阜康市开展居家养老服务试点工作实施方案》，在借鉴其他城市经验成果的同时，创新思路开始探索适合阜康市实际情况的居家养老服务模式。政府对城镇社区内65周岁以上空巢、独居、孤寡、残疾、特困老人以及市级以上劳模提供每人每月100元居家养老补贴。补贴以服务券的形式发放，用于各种服务，如老人日托、膳食、电子按摩、日用品补贴等。有效解决社区内孤寡、空巢老人的生活问题。目前全市有15个社区建立了居家养老服务站，其中11个社区为辖区老人解决就餐问题。社区居家养老“服务券”，为65岁以上符合居家养老补贴服务的老年人购买服务，并与社区小超市、理发店、健康理疗店、家政服务等服务单位签约服务项目、点对点服务。2014年，《阜康市加快推进社会养老服务体系建设实施意见》正式发布，政府对15家居家养老服务中心提供每家每月3 000元的运营补贴，一方面解决了居家养老服务中心运营难的问题;另一方面为进一步探索阜康市社区居家养老模式奠定了基础。

表2 阜康市2018年居家养老服务中心（站）情况

1.2 社区居家养老服务站建设经费情况

截至2017年底，政府已为15个社区居家养老服务中心和34个农村互助幸福院提供已达400余万元的建设补助，其中2017年就投入130万元。财政资金持续投入，不断增强老龄事业发展后劲，满足老年人口多样化服务需求。一是建设性补助解决启动难的问题。自2010年以来，阜康市政府对每家新建立的居家养老服务中心和互助院一次性给予5～8万元建设补助。二是个人补贴解决困难老人享受服务难的问题。阜康市在全昌吉州率先建立了居家养老服务个人补贴制度，政府投入近70万元用于城镇社区542名贫困老人的居家养老生活补贴。三是运营补助解决运转难的问题。建立了居家养老服务机构运营补贴制度。近三年，政府给予社区居家养老服务(日间照料)中心等运营补贴累计达150万元。政府的投资经费是城乡居家养老服务机构建立、发展的基本保障。四是各项经费及时足额到位。财政每年拨付老龄事业经费、老年教育经费、老年协会经费、高龄补贴、公交车、公厕等优待补贴以及老年群团组织演出经费400万元全部足额落实到位。

1.3 社区居家养老服务站模式多元化

社区居家养老服务站模式多元化是社区居家养老模式发展的出发点和立足点。适应当地情况，完善服务项目，形成具有各种特色，多样化服务的家庭养老模式。打造了以全国“敬老爱老助老模范人物”沙尼汗命名的“家庭互助型”居家养老服务模式：新疆阜康市文化路社区沙尼汗居家养老服务点成立于2010年，由维吾尔族妇女沙尼汗·艾塔木负责。主要服务是为当地的空巢老人提供养老和休闲娱乐场所，并负责老年人的日常饮食，休闲娱乐，扶贫和其他服务。目前已有300人为该项目的注册志愿者。经过阜康市人民政府5年的不断打造和提升，现今的沙尼汗居家养老点已成为居民老有所养、老有所乐的一片乐土;成为社区联系群众、服务群众的桥梁纽带;成为民族团结教育教材、基地和传播社会主义核心价值观的重要阵地。

2 阜康市社区居家养老服务存在的问题

阜康市处于人口老龄化的初级阶段，从硬件设施、资金、人才等各个方面都缺乏准备而且经验不足。虽然近几年来阜康市政府部门积极谋划养老事业，相应的出台了各种政策、意见，推动了阜康市社区居家养老服务工作的开展，但在养老服务对象范围、养老服务水平和质量还有待提升，资金、人力等现实困难和问题有待解决。

2.1 服务对象范围狭窄,政策可持续性差

理论上来说，社区居家养老服务的认定对象应为本社区内所有的老年人[2]，但限于资金紧缺、服务人员不足等条件的限制，社区居家养老服务对象都是结合实际情况而定的，阜康市社区居家养老服务的对象仅包括低保贫困老人、孤寡及空巢老人等弱势老年群体，全市仅有不足600名老人享受到社区居家养老服务。实际上，还有大量的身体健康、边缘户、愿意享受社区居家养老服务的老人也都未享受到社区居家养老服务。

2.2 社区居家养老服务的水平和质量不高,制约社区居家养老建设的发展

目前，阜康市社区建设整体水平不高，硬件设施和建设水平参差不齐。目前在养老服务方面，设备简陋、功能单一，很多社区居家养老服务(日间照料)中心用房面积仅为几十平方米[3]，随着阜康市老龄化社会的加速发展，老年人口数量急剧增加，更无场地来满足社区居家养老服务发展的需要，造成供需不平衡。克拉玛依区作为新疆养老服务的示范基地，有值得认可和参观学习的地方，如克拉玛依区会对全区60～74岁以及75岁以上城乡低保对象、独居、残疾、重点优抚和劳动模范五种特殊老年群体中生活不能自理的老年人提供上门服务(入户服务)。这也是阜康市未来社区居家养老服务建设有待改进的重要方面。

2.3 资金匮乏导致社区养老服务建设发展受阻

社区居家养老服务资金不足的问题在全国不同城市普遍存在，阜康市政府虽投入400余万元的建设补助、近70万元的居家养老生活补贴及累计达150万元商务运营补贴。这些经费对阜康市的社区居家养老服务发展起到了一定的作用，但在后续的运作过程中，社区居家养老服务的发展及运行还是需要持续不断地经费支持。由于资金的短缺，目前很多社区居家养老服务(日间照料)中心的养老基础服务设备简陋、不够完善，一些需要开展的养老服务项目也因资金问题无法正常进行[4]。

2.4 社区养老服务人力资源不足,人员素质有待提升

现有的阜康市社区居家养老服务(日间照料)中心的工作人员主要都是来自本市的下岗人员及处于劳动年龄段的40～50岁人群，这些人员大都缺乏养老服务工作经验、专业知识、文化素质比较低，不能够满足社区居家养老服务模式的多元化需要。虽然有300多人为社区居家养老服务站的注册志愿者，但绝大部分都没有经验，也都没有经过系统的专业培训，不具备专业的养老服务护理知识，不能适应社区居家养老服务的发展。

3 完善社区居家养老服务的建议

3.1 拓宽资金来源,构建多元化资金投入机制

要想加快推进社区居家养老服务进程，必须要有完善的医疗设施、用于老年人娱乐的活动场地及必备的生活用品等，而社区居家养老服务是一项社会福利事业，仅仅依靠政府每年每月提供的财政补贴是不够的，因此，积极拓宽社区居家养老服务资金来源渠道，建立以社会、社区内的企业、社会组织（慈善团体）筹集为主的投资发展制度[5]，积极调动积极性，鼓励他们向社区居家养老服务(日间照料)中心捐资、捐物或提供无偿服务，千方百计地吸引社会资金流向养老服务领域。

3.2 突出特色,推进居家养老服务多元化

始终把充分满足老年人多元化老年护理服务的需求作为出发点和落脚点，因地制宜，细化服务项目，形成各具特色、服务多元的居家养老模式[6]。打造以全国“敬老爱老助老模范人物”沙尼汗命名的“家庭互助型”居家养老服务模式;社区推动、整合资源，形成集生活照料、康复保健、文化娱乐等多元功能为一体的 “综合服务型”居家养老服务模式;充分发挥志愿者作用，关爱高龄、独居、空巢、失能等特殊老年群体，形成“情暖空巢”等特色“志愿服务型”居家养老服务模式。

3.3 探索创新,拓宽老龄事业发展新路径

探索创新，拓宽老龄事业发展新路径，对于构建多元化、多层次的老龄化市场，吸引更多社会资金流向养老服务领域，促进老龄事业的发展具有重要意义。首先，充分发挥居家养老中心的作用，整合各种服务资源，为老人们提供日常生活护理服务，给予困难老人生活补贴。其次，通过重要节日，组织社区和老年社团，开展系列主题活动。如“端午节粽粽情深”“七一”感党恩联谊、“中秋节”百家宴“敬老月”暖夕阳慰问、为老人们集体过生日、子女为老人洗脚等敬老活动。第三，开展“孝老爱亲模范”评选活动，设立好人榜，用典型来激励和弘扬孝亲敬老的传统美德，活跃社区文化活动，营造文化氛围，以吸引更多老人参与到社区居家养老服务活动中。最后，设立志愿为老服务队、为老志愿服务点等，借助青年志愿者的力量，带动全民全面开展“结对关爱”活动，为独居、空巢、高龄、失能(半失能)老人提供生活照料、精神慰藉、送餐等上门服务，使老人在享受志愿服务的同时切身感受到党和政府的关怀、社会的温暖以及人与人之间的真情。

3.4 加强人才队伍建设,大力提升养老服务质量和水平

在职业院校开设老年服务管理、护理康复、心理咨询等专业，以定向培养等方式为社区居家养老服务业发展提供所需的人才。同时充分发挥社区卫生服务站的作用，建立一支专业护理队伍，进行“医养结合”，将其纳入到社区居家养老服务的发展中。聘请专业人员对社区居家养老服务(日间照料)中心进行指导，并对服务人员的表现进行考核，实行岗前和岗位培训，做到持证上岗。