国家双应体系评估机制框架建设研究

战晓苏

内容提要：建立双应体系评估机制，是推动双应体系建设的战略管理手段，也是双应体系建设的题中之义，必须准确把握双应体系评估机制的基本内涵、主要任务、关键要素，并按照规范的程序和有效的方法科学组织实施，确保评估效益。

习主席指出，当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比任何时候都要复杂，因而必须坚持总体国家安全观。贯彻落实习近平总体国家安全观，既要高度警惕国家被侵略、被颠覆、被分裂的危险，又要高度警惕改革发展稳定大局被破坏的危险，还要高度警惕中国特色社会主义发展进程被打断的危险，充分做好“应急应战务实准备”——提高风险监测防控能力和应急应战危机处置能力，为新时代战略构想的顺利实施提供可靠的应急应战安全保障。而建立应急应战体系和能力综合评估机制（简称双应体系评估机制），对双应体系整体构成、运行机制和能力效能进行评价和估量，为优化双应体系建设方案、检验双应体系建设成效、运用双应体系处置危机提供重要依据，则是务实推动双应体系建设的战略管理手段，也是双应体系建设的题中之义。

一、双应体系评估机制的基本内涵

双应体系，是一体化国家战略体系的重要组成部分，核心内涵是运用一体化军地联动的能力机制手段保障国家安全和维护国家利益。加快形成全要素、多领域、高效率的国家一体化双应体系能力深度发展格局，是从国家根本利益发展和总体国家安全观出发的战略急需，是应对复杂安全威胁、潜在重大危机，赢得国家安全保障的重大举措。通过对世界主要强国、大国的对比分析，国家双应体系能力建设主要包括7个方面：军地联动指挥机制、双应基础能力、危机风险管控与响应决策能力、态势情报与预警能力、强化特定领域关键能力、主要资源协同保障能力、境外关联突发危机事件应对能力。

评估，是指评估主体对评估客体价值的大小进行评价、判断、预测的活动，是认识和把握事物规律或主要价值的一种行为。双应体系评估，是依据评估标准对双应体系的价值进行评价、判断、预测。定期科学评估双应体系建设情况，可以比较准确判断建设目标的科学性、任务部署的合理性、实施进度的达标率、资源配置的到位率、组织管理的高效性，为促进完善双应体系提供重要依据。立足应对国家面临的重大安全威胁，建立健全双应体系评估机制，创新双应体系评估方法手段，做好双应体系要素评估，目的是助力形成统一领导与指挥、军地协同、顺畅高效的决策支撑与组织管理体系，建成国家主导、需求牵引、联动运行的双应体系和系统完备、衔接配套、高效管控、有效激励的政策制度体系，提高双应体系建设战略决策科学化水平和实施效率，规避和防范影响双应体系建设的重大隐患和风险。

建立健全双应体系评估机制，是新时代建设双应体系的迫切需要。一方面，它是优化双应体系建设战略决策的重要支撑手段。战略决策优化，是在对决策对象充分评估、论证的基础上，决策主体通过科学的决策程序，选择最优决策方案的过程。评估既是双应体系建设战略决策优化的重要前提和基础，也是双应体系建设科学决策的关键环节。双应体系建设战略决策取决于双应体系全局中各种力量和各种条件之间的相互关系，评估则是对这一综合反映的定性或定量判断。评估结果可以成为双应体系建设战略指导的直接依据，也能为国家双应战略决策提供重要反馈。通过对双应体系的战略管理、基础条件、关键能力和政策法规制度等进行评估，可以为双应体系建设战略规划制定提供科学依据，对优化国家双应重要决策，提高战略决策科学性和针对性，具有重要作用。另一方面，它是保障双应体系建设实施效果的重要支持工具。通过对双应体系建设与运转的主要任务指标等进行系统客观的评估，摸清双应体系目标、手段、运行、保障等方面存在的问题，判定双应体系战略规划是否合理可行，利于降低甚至消除双应体系建设失误的风险，实现双应体系建设高标准、高质量、高效益。

二、双应体系评估机制的主要任务

评估涉及双应体系的各领域、全过程，主要包括国家安全战略管理和潜在危机与威胁风险评估、双应体系能力评估和双应体系效能评估等，可得出双应体系建设任务能否完成、目标能否实现的评估总结论。

（一）安全战略环境与潜在危机和威胁风险评估

安全战略环境，是影响全局的客观情况和条件的统称，包括国际国内的政治、经济、外交、军事、科技、地缘、环境等因素，是制定一体化国家战略体系及双应体系建设规划的逻辑起点。国际安全环境评估对象，是国家安全格局、大国战略关系、国际安全形势、地缘安全环境、各国安全利益等，重点对安全战略态势演化趋势进行预测、分析和研判，旨在判明威胁、分清利弊、预测趋势。国内安全环境评估对象，是国内政治环境、经济环境、社会环境、文化环境和自然环境。潜在危机与威胁风险评估，主要是指内外安全环境潜藏的危机及威胁的呈现领域、表现特征方式等，包括外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全等。

（二）双应体系整体能力评估

主要评估实现双应体系目标的能力。双应体系能力主要取决于战略管理、基础条件、关键能力和政策法规制度4种因素及其相互作用。双应体系整体能力评估，就是以一体化国家战略体系需求为牵引，对政治因素、经济因素、军事因素、科技因素、地缘因素、文化因素、社会因素等，及遏制危机和积极应战、消解国家安全威胁、处置突发事件的军民联动双应能力进行综合性评判和效果估量。

（三）双应体系综合效能评估

综合效能评估，是指对双应体系规划计划完成程度、建设绩效和能力发挥的综合衡量和评价。主要包括6个方面：一是双应重大决策风险评估。判断涉及全局性决策风险因素，从战略上做好应对风险的准备。二是军地联动双应手段评估。对所需的军地联动双应手段和力量进行评估，判定军地联动双应手段的可行性与可靠性，评估检验的指标是手段与能力、目标相匹配、相统一程度。三是双应体系运行机制评估。主要评估双应体系机构和管理系统建构是否合理和完善，运行机制是否顺畅和可靠，体制责权是否明晰，能否做到统一指挥、有效动员、通力合作。具体检验双应体系的决策和主导作用的发挥程度，双应体系实施中的社会动员力量、各领域预案的完备程度，以及双应机制的灵敏度和高效性。四是双应指挥决策效能评估。主要评估决策的程序、内容、方法、手段的科学和合理程度，军地联动指挥机构的协调配合与发挥程度，决策的及时和正确程度。五是双应体系方案预案评估。包括对双应联动指挥体系文本方案形势任务分析、指导思想与原则、目标任务的正确性、有效性、可行性、适应性与风险性进行的总体评估。六是双应体系建设全过程绩效评估。主要是对照双应体系建设的目标任务、总体要求和时间节点，评估总体目标和重要指标实现情况，各项建设任务和重大建设项目推进情况，目标指标实现程度、内外环境变化及影响，以及各类资源调配补充使用情况，体制机制和政策制度改革推进情况，各领域各系统建设发展水平等。

三、双应体系评估机制的关键要素

双应体系评估指标体系总体构设、主要评价指标设计、构建原则和主要规则，指向实施效能、反映评估规律和要求，是双应体系评估机制整体设计的关键要素。

（一）双应体系评估的指标体系

双应体系评估旨在把握内在规律，找准建设实施与运用的强点和弱点、存在的矛盾与问题。评估指标体系包括3类。

第一类是与一体化国家战略体系全局的符合度指标，主要考量双应体系与一体化国家战略体系建设的方向与目标的符合程度。

第二类是要求适应度与需求匹配度指标，就是将双应体系评估置放于国家安全格局中，以一体化国家战略体系需求为依据，评价和估量双应体系对需求适应和匹配程度，主要评判双应体系应对主要危机和威胁能力情况。

第三类是建用绩效指标，大致包括5个方面：一是预控能力指标，即双应体系的“预警、预备”能力与绩效评价指标，包括情报分析能力、预测研判能力、外部环境变化监测能力、预备筹划能力、预控与协调能力等指标。二是筹划与协调能力指标，即评价重大安全危机处置预案、流程是否合理顺畅等量化指标，主要从重大安全危机处置预案的筹划能力、双应管控行为主体的指控协调能力两个层面进行考察评价。三是实施效率指标和应对能力指标，即执行决策、指令和计划的效能程度评价指标，及以实施“反应、控制”为核心的评价指标，又可细化为重大安全危机风险评估能力、预案制定能力、方案选择与实施能力、综合反应速度、重要资源配置能力、处置效果指标，还包含博弈互动与契机捕捉能力指标，就是行为体在重大安全危机管理中对机遇的敏感程度及利用程度的量化指标。四是恢复能力指标，即以整体重建、利益恢复为目的所做工作的评价指标。主要工作有两项：第一，积极消除可能导致危机局势再度发生的各种潜在问题，巩固双应管控效果的能力水平评估指标；第二，评估重要利益改善或恢复到正常状态指标，社会秩序和安全状况恢复正常轨道指标。五是一体化动员指标，即针对军地资源一体化配置能力、双应保障社会化程度及平战结合一体化供应链运行效能、关键基础设施韧性与双应主要能力的指标。

（二）双应体系评估机制的构建原则

双应体系评估的系统性、指向性、实践性都很强，以此进行评估机制构建，可以从3个方面进行总体把握。

全面深入。这是衡量双应体系评估质量和可靠性的重要原则。评估双应体系效能高低，涉及的因素包括政治的、军事的、社会的，也包括经济的、环境的、地缘的。这些因素错综复杂、相互交织，对双应体系评估具有不同影响。只有既依据双应体系所涉所有各种要素进行全面评估，又依据双应体系建设的目的要求、建设任务、实施与运用，对关键要素和指标进行重点评估，将主要因素考虑周全、评价到位，才能得出反映双应体系规划或执行整体情况的评估结论。

准确规范。这是保证评估过程和效果可信可靠的前提。双应体系评估所使用的方法和程序应该符合军事评估的规范和要求。要充分运用建模仿真、情景推演、定性定量结合的综合集成研讨方法，广泛采集数据，建立专用指标体系、分析模型、评价算法和评估方法，通过静态评估、动态评估、对比评估和定向评估，确保评估结论更加准确、权威。

客观公正。这是双应体系评估的基本要求。主要体现为：评估内容不能以偏概全，评估数据要真实可信。尤其要勇于实事求是评价双应体系存在的问题，才能得出客观真实的评估结论。

四、双应体系评估机制的运行环节

组织实施，是双应体系评估与规划制定和建设运用的纽带。双应体系评估需按规范的程序和有效的方法组织实施，确保评估效益。

（一）搜集和整理资料

评估中，需要搜集和整理的资料主要包括：双应体系评估涉及的范围、项目、建设目的、主要任务、可用资源、运行环境等国内外和军内外资料；有关政策文件、评估规定等资料；评估对象的分类资料、专项问题的统计资料和情报资料等。

（二）确定评估重点并选定具体指标

双应体系评估重点要能够适应和满足双应体系建设要求，评估结果才具有现实意义和实践价值。根据双应体系目标任务，评估重点应该放在任务完成情况、体系布局情况、功能结构情况、性能水平情况、实施进度情况、执行指标情况、资源使用情况、组织管理效率、运用改进情况等。

评估指标体系是保证双应体系评估合理性、全面性、科学性的基本条件。双应体系评估指标体系可从总体性指标、能力效能指标和效果绩效指标等维度进行设计和确立。通过对不同层次、不同领域、不同内容指标的设定，对双应体系进行系统分析和综合评定，得出判断结论。评估指标体系必须完备，要能充分全面表达该指标的特性，同时这些指标必须具备可比性、可采集性和可量化性，能够使同一类评估对象在不同条件下，按照统一的评估指标进行对比判断，使得评估方便可行，能有效测度或统计双应体系所涉要素。为了便于量化分析，可多采用分类分级指标。

（三）选取评估方式方法

双应体系评估方式方法主要包括：综合评估分析法、目标检验法、分析验证法、风险评估法等。综合评估分析法，对双应体系整体效能进行分析和评估；目标检验法，对双应体系实施应该达到的目标进行认定；分析验证法，结合对评估样本进行对比分析，检验验证评估结果的合理性，以更好地反映双应体系建设效能的内在规律；风险评估法，通过对可能发生的较大危机与潜在风险进行分析、测算，以判断较大风险因素对双应体系实施的干扰程度。

双应体系评估应坚持定性与定量相结合，遵循“定性为主、定量为辅，定性严谨、定量科学”的原则组织实施。这样，既可有效增加双应体系效能评估的可操作性，又可从量化评估的角度检验定性分析的准确程度，各取所长、相互印证的评估目的，最后通过综合形成完整的评估结论。双应体系评估方式方法的选择，既要高度关注安全威胁与潜在危机的动态管理与控制，也要注意到安全危机静态预防与遏制。评估活动既要评估各种资源的静态累积情况，又要按动态对抗建立评估过程，从动态变化中预估结局、寻求评估结论。

（四）展开评价与估量

双应体系评估，一是规定评估范围。双应体系评估涉及的要素多、领域广，可采取聚焦评估问题的策略，合理界定评估范围。二是分析整理评估源信息。为了确保评估结论可靠，需要按照评估标准对各类评估信息进行严格筛选。三是采取科学的评估方法，以保证评估结论可靠有效。

（五）形成评估报告

评估报告，一要概略评测国家安全环境、军事能力、危机管理能力现状；二要分析一体化国家战略体系环境的需求；三要得出双应体系制定或执行的整体情况评估结论，提供关键性结果，如双应体系建设进展或落实情况，运用产生的效果，阐述存在的主要矛盾问题及造成原因；四要提出针对性的建议，支撑双应体系建设的顶层统筹和统管体制机制，助力提升双应体系运行效率和执行力度。