浙江县域经济发展经验对四川的启示

郭晓鸣 廖祖君 巨栋

四川省社会科学院

协办 四川省广安市前锋区委宣传部

县域经济是城市和乡村、城镇经济和农村经济、宏观经济和微观经济的结合部，国民经济的重要组成部分，是乡村振兴的核心载体。2019年中央一号文件明确指出要发展壮大县域经济。四川有183个县（市、区），数量为全国之最。县域经济已成为实现“一干多支、五区协同”发展的底部基础，是全面建成小康社会的关键所在。目前，四川县域经济产业层次较低、开放程度不够、竞争力不强等问题突出，面临着增长模式由数量扩张向质量提升转化、城乡关系由城乡分割向城乡融合转化的严峻挑战。浙江省在县域经济发展上起步较早、措施得力，成效显著，通过构建差异化的发展模式和转型机制，实现了县域经济的全方位、多模式转型发展。其创新做法和成功经验值得四川省在推动县域经济发展中充分借鉴。

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新时期县域经济发展的总体评价

进入新的历史时期和发展阶段，我国县域经济发展面临着新的宏观形势，加快发展的任务更为繁重和艰巨。

——县域经济成为支撑社会经济发展的重要力量。县域是我国资源最丰富的区域，占据国土总面积的93%，布局我国84%的世界自然遗产，77%的国家风景名胜区，68%的国家森林公园。2018年我国县域常住人口超过9亿，占全国总量约70%；县域地区生产总值近40万亿元，占全国地区生产总值约45%，发展潜力巨大。

——县域经济形成板块非均衡发展的分化趋势。近年来我国县域经济增速整体下滑趋势逐渐减缓，但板块发展分化趋势明显。全国经济百强县中，东部地区占比从2014年的63%提高到2018年的74%，中西部省份占比从2014年的23%略微上升至2018年的25%，东北地区占比从14%下降到1%。其中，东北三省、内蒙古、山西为代表的资源型和重工业型县域经济下滑非常明显。如何实现不同区域县域经济的相对均衡增长，已经成为极具挑战性的紧迫性难题。

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——县域传统产业面临生态透支和结构同质的双重约束。县域经济是推进供给侧结构性改革的重要战场，传统产业转型发展任务紧迫。一是生态环境和产业布局约束增强，县域经济经历对自然环境过度“透支”的高速发展后，仍然面临产业梯度转移下更多传统工业产能向县域聚集的情况，环境承载和建设用地已濒临上限。二是产业结构同质和融合度低的问题并存，主要体现在县域经济体系雷同，产业链较短，与现代农业和工业配套的先进服务业发展严重滞后，实现县域经济的寻优推进特别是产业结构的差异化优化，是一项十分艰巨的任务。

——县域政府面临债务压力高企和偿债能力不足的双重风险。当前我国地方政府借贷规模逐渐扩大，县域经济债务风险不容忽视。一是整体债务规模较高，相关资料表明，2017年我国地方政府存量债务约为19万亿元，15%左右的县（市）债务水平超过警戒线，隐性债务则超过24万亿元。二是落后地区债务负担更重，特别是中西部地区。三是县级政府偿债能力不足。中西部地区部分县级政府财政严重依赖转移支付，随着地方政府投融资活动规模收缩，偿债能力将面临严峻考验。

总体上，当前我国县域经济发展既承载着支撑宏观经济整体转型升级的重大使命，又面临着诸多复杂因素的制约和挑战，亟须借鉴县域经济发展先行地区的发展模式和成功经验，大胆创新，推动全国县域经济整体发展。

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浙江省县域经济发展的主要模式与创新经验

浙江省是我国县域经济最发达的地区之一，全国经济百强县数量稳居前列，创造了萧山、义乌、温岭、安吉、嘉善、慈溪等众多极具影响力的县域发展典型模式，其经验在全国范围内具有先进性和借鉴价值。

——萧山模式：新型工业化驱动产业集约发展。萧山深入实施“工业强区”战略，形成了平台化集聚、集团化培育、科技化改造三轮驱动新型工业化的县域经济发展模式，工业增加值长期位居浙江省第一。一是工业集聚化发展。培育并引导企业集聚，着力打造4大新型工业平台和17个工业功能区，集中了全区超过70%的规上企业。二是企业集团化培育。鼓励企业技术资本合作或兼并重组，形成产值过千亿元企业2家，“中国500强”4家，上市企业19家。三是产业科技化改造。建成国家级检测实验室18个、国家级博士后科研工作站22家，设立信息化发展专项基金，重点支持通信、软件、集成电路、即时通讯等领域创新发展。

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——义乌模式：贸易国际化推动外向经济发展。义乌坚持“国际商贸名城”战略，构建“贸易-市场-物流-改革”四位一体驱动贸易国际化的县域经济发展模式，形成了“买全球货、卖全球货”商贸格局以及产城一体高效分工的“块状经济”。一是坚持激活市场力量。把握深化改革开放机遇，提出“党政有为”“放水养鱼”等创新战略，政府准确把握市场开放的关键节拍，将地域文化、统一规划、企业家精神融入培育高自由度的市场中，形成了独特的集聚优势。二是坚持内外贸易联动。把握国际贸易开放机遇，引进10万多种境外商品高标准，召开义乌进口商品博览会，提升“块状经济”；持续发布的“义乌中国小商品指数”，打造国内外贸易的“义乌码头”。三是坚持打通物流通道，把握“一带一路”建设机遇，开辟“义新欧”中欧班列和“义甬舟”开放大通道，构建海、陆、空、铁、邮、网六位一体物流体系。四是坚持推进体制改革，把握国家贸易综合改革试点机遇，率先提供15种货币兑换以及98项涉外项目“一站式”服务，率先建立小商品出口“大通关”模式，持续推进商贸服务集成创新。

——温岭模式：农业现代化推动县域经济发展。温岭实行“内建两区、外拓基地、资本引领、科技支撑”，形成了集聚化生产、全球化布局、市场化支撑、科技化改造四化同步支撑现代农业发展的县域经济发展模式。一是集聚化生产。引导农户承包土地向龙头企业集中，近七成土地流转实现规模化经营，建成一批高水平现代农业园区和粮食生产功能区。二是全球化布局。建立省外境外农业基地38万亩，遍布全国20多个省市及韩国、缅甸等国家。三是市场化支撑。引导社会资本进入农业领域，扶持农业龙头企业上市，成立乡村振兴学院，为乡村发展提供财力和人力支撑，近三年共引进200余亿元资本投向乡村。四是科技化改造，设立农业科技成果转化专项经费，引进推广北斗农机信息化智能管理平台系统，全力推进“智慧农业”建设。

——安吉模式：产业生态化驱动绿色经济发展。安吉坚持生态乡村、生态农业、生态工业和生态旅游业融合发展，形成了制度化、品牌化、标准化、富民化的县域生态经济发展模式。一是生态保护制度化，建立严格的项目环境准入制度，坚持杜绝一切环评不达标项目。二是生态开发品牌化，着力打造“美丽乡村”“中国大竹海”“黄浦江源”“安吉白茶”等生态品牌，成功创建全国首个国家级生态县。三是生态建设标准化，在全国率先建立美丽乡村建设标准化体系，成功创建“中国美丽乡村国家标准化示范县”。四是生态发展富民化，深度开发竹制品、茶叶等生态产品并与乡村旅游深度融合，全县农民人均纯收入七成来自“生态产业”。

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——嘉善模式：城乡一体化推动全域协调发展。嘉善着力推进城乡设施布局、政策制度、公共服务等要素集聚共享和资源延伸覆盖，形成了城乡一体全域协调的县域经济发展模式。一是发展格局一体化，着力推进城乡规划、基础设施、产业发展等“六个一体化”建设，大幅缩减镇村数量，创建“市区-新市镇-农村新社区”的三级网络化格局。二是公共服务均等化。全国率先推行城乡教育生均公用经费、教师待遇、校舍标准三统一，城乡居民医疗保险制度和养老保险制度标准一致化，城乡供水同网同质同价，垃圾污水处理一体化，城乡公交一体化等。三是要素配置市场化，在全国率先推进农村宅基地置换、土地承包权转让和置换、产权制度改革和集体建设用地制度改革等，打造“县域科学发展示范点”。四是农民生活市民化，建立城乡一体社区管理体制，率先推进农村新社区服务中心标准化建设，建立新居民管理服务机制和新社区工会组织。

——慈溪模式：人才本土化推动创业经济发展。慈溪坚持集聚创业、自主创业和科技创业多创并举，走出一条全民创业之路，实现创业主体数量浙江省县域第一。一是系统培育创业平台，把人才引过来。建设“上林英才”研发园、创业园、产业园并实施人才引进计划，最高给予1000万元创业经费支持；集聚杭州湾优势要素打造环杭州湾创新中心，形成集聚创业的良好空间。二是全面优化创业服务，让人才留下来。深化落实“多证合一”“先照后证”、企业简易注销等制度改革。三是科技导航“二次创业”，把人才育出来。与宁波大学、北航、中科院等单位共建科教园区，累计培育创新型梯队企业1000多家。

浙江经验对四川县域经济发展的重要启示

四川省作为西部内陆地区，县域经济发展相对滞后，2018年全国经济百强县中仅有1个，浙江省有21个；GDP过千亿的县（市、区）仅有1个，浙江省有8个。因此，四川省应对标先进，正视差距，充分借鉴浙江省县域发展模式及创新经验，实现四川县域经济追赶发展和加速发展。

——转变政府职能，培育发展内生动力。浙江经验证明，县域经济的发展源泉在于市场力量，市场力量的关键优势在于配置效率，效率实现的根本途径在于划清功能边界。只有政府充分尊重市场、了解市场、服务市场，才能真正激发县域经济发展活力。四川应借鉴浙江经验，更大力度深化“放管服”改革，变权力型政府为规则型政府，发挥自贸试验区建设的溢出效应，推进投资项目审批全流程改革，赋予县级政府统筹省、市下达资金的权利，适当提高新增税收县级留存比例，适当降低县级项目资金配套比例。在有效监控风险的情况下，积极扶持县（市区）成立产业投资基金、担保公司，有效激发县级财政“造血”能力。

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——发挥比较优势，打造县域块状经济。浙江培育“块状经济”有三个核心环节，一是选择一批地理区位和产业基础较好的小城镇，明确其主导产业和发展方向；二是根据主导产业建立工业小区，引导城市企业、乡村企业、农村家庭企业向工业小区集聚；三是完善基础设施放松政策环境，形成一批专业化分工、社会化协作的企业群和特色产业集聚区。四川可借鉴浙江经验，更加重视培育并深挖各县的比较优势。根据各市县资源禀赋和产业基础，精准选择一批条件较好的县市进行示范，重点扶持当地优势品牌产品、产业深化开发，实行“一乡一业”的生产方式，通过镇村二级分工协作推进单一产品链的专业化生产。

——统筹城乡要素，强化县城辐射效应。浙江经验表明，中心城市的要素扩张对于促进周边县市转型发展具有明显效果，也是加速集体经济发展的重要手段；中心城市的集聚力越强，带动周边县域经济转型升级和集体经济加快发展的成功率越高。四川一方面应当积极稳妥推进行政区划调整，将与市区连片或相邻的县（市）改为市辖区，对常住人口超过10万的县城建立城市管理体制，同时推动部分乡镇合并，合理提高地域空间的集聚度。另一方面应进一步优化县域土地供应机制，加强县级建设用地指标的政策倾斜和支持力度，优先保证重点产业园区和农产品加工业用地，同时探索突破土地增减挂钩结余指标的有偿调剂、流转交易范围。

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——突破开放合作，强化优质要素支撑。浙江经验表明，资本注入和科技转化是实现县域经济社会可持续发展的有效措施，重点是畅通从资本、科技到产业发展的要素通道。四川县域经济发展要本着“不求所有、但为所用”的原则，最大限度利用好外部优势资本和科技资源，狠抓创新平台建设、科技创新合作、重大成果转化等，实行借力发展。同时应积极引导银行等金融机构扩大对县域中小企业的信贷规模，鼓励金融服务向村镇下沉。成立农村社区银行，鼓励发展多种形式的融资担保公司，探索全面放开农村融资抵押物限制。建立和完善农户资信评价体系，积极开展无抵押担保的小额信用贷款和农户联保贷款。

——坚持生态优先，构建绿色发展格局。浙江县域经济发展的关键在于把生态环境、商贸文化、市场意识三者融合为一个完整的绿色发展体系，放大了生态环境和主体行为对县域经济发展的积极效应。建议四川借鉴浙江经验，一是建立绿色乡村格局，选择一批生态条件较好的区县，试点绿色乡村建设体制，打造“优雅城区—风情小镇—美丽乡村”三级生态城乡空间体系。二是增强绿色乡村发展外部助力，成立四川省美丽乡村建设发展公司，因地制宜进行生态项目开发，聚集各方资金支持美丽乡村建设。三是增强绿色乡村发展内生动力，探索新型主体与农户建立保土地租金、保农户景区务工、保贫困户零投入创业、保绿色产品订单收购等“四保”和销售利润二次返利分红的利益联接机制。