以完善社会保障体系助力乡村全面振兴

蒲新微 安炳辉

一、以完善社会保障体系助力乡村全面振兴顺势应势

“三农”问题是农业文明向工业文明过渡的必然产物，我国在现代化过程中不可避免地产生发展不平衡、不充分的矛盾，这一发展矛盾在“三农”问题上尤为凸显。随着工业化和城镇化进程的不断加快，“三农”问题愈发严重，成为制约国家经济发展和人民生活幸福的重要问题。自21世纪以来，党中央连续15年发布以“三农”问题为主题的中央一号文件，强调“三农”问题在中国现代化时期“重中之重”的地位。党的十九大报告更是提出全面实施乡村振兴战略，为“三农”问题的解决提供理论与实践的双重依据，是新时代“三农”工作的总抓手。乡村振兴是一个宏大战略，需要全盘考虑，密切部署。在实践中，谋求乡村发展，必须坚持农民主体地位，强化政府支持，注重产业发展。可以说，乡村振兴战略需要乡村人来实施，乡村振兴力量源自农民，农民是乡村建设的真正实践者和受益者，其态度的积极与否、行动力是否强劲直接关系到“乡村振兴战略”实施的效果。[1]因此，有效解决农民生活中存在的诸多问题，充分调动农民的积极性、主动性和创造性，实现乡村振兴中农民的主体作用是一个大学问。而农民最关切的就是同自身生活息息相关的民生问题，他们对养老、医疗、就业和子女教育等方面服务的需求尤为突出，需要得到有效保障并及时满足服务需求，这就需要建立完善的农村社会保障体系。

完善的农村社会保障体系能够满足农民在民生领域的诸多服务需求。农村社会保障体系是面向全体农民的，通过养老保障制度、医疗保障制度、失业保障制度和各项社会救助制度向农民提供及时、高效、全方位的保障措施，以满足农民对于养老、医疗、就业和子女教育等方面的需求，有效保障和改善民生。据此，国务院印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》通知中提到要围绕农民群众最关心最直接最现实的利益问题，加快补齐农村民生短板，加强农村社会保障体系建设，提高农村美好生活保障水平，让农民群众有更多的获得感、幸福感、安全感。因此，建立完善的农村社会保障体系是大势所趋，也是乡村社会发展的应有之意。

建立完善的农村社会保障体系符合乡村社会发展的客观需要，有助于乡村全面振兴。完善的农村社会保障体系是“农业强”的有力支撑，“农村美”的强大助力，“农民富”的重要保障，符合乡村社会发展的客观需要，也是实现乡村全面振兴的必由之路，实践意义深远。探讨如何建立完善的农村社会保障体系，通过各项社会保障制度提供及时、高效、全方位的保障措施，不仅能够满足农民在民生领域的诸多服务需求，有效保障和改善民生，而且能够为乡村全面振兴提供助力作用。与此同时，习近平在新时代提出乡村振兴战略实施的具体路径也为农村社会保障体系的完善提供现实依据，因此，通过建立完善的农村社会保障体系助力乡村全面振兴顺势应势。

二、社会保障体系助力乡村全面振兴具有多重效应

在新时代背景下，进一步推动乡村社会发展、实现乡村全面振兴就是要从根本上破解“三农”问题，着眼于经济、政治、社会、文化和生态文明等方面建设，呈现出乡村农业强劲、农村美丽、农民富裕的新面貌。完善的农村社会保障体系是农业强劲的有力支撑，农村美丽的强大助力，农民富裕的重要保障，对乡村全面振兴起着多重促进作用。

(一)农业强的有力支撑

推动农业产业发展，实现农业强劲是乡村振兴的源头根本和基础前提。社会保障作为一个生产力要素，在建立消费信心和拉动内需市场的过程中，具有其他政策不可替代的作用。[2]首先，完善的农村社会保障体系通过社会财富的再分配，能够提高农村居民的消费能力和消费预期，为农村产业发展提供稳定的市场需求，同时，以旅居养老和田园养生等为代表的社会保障服务业的发展，不仅能够带动其他相关产业的发展，而且能够促进农村一二三产业深度融合发展，推进农村产业结构的优化升级。[3]70其次，完善的农村社会保障体系不仅能够促进劳动力在城乡间的自由流动和合理配置，而且以促进就业为导向的失业保障制度以及各种就业培训与就业指导，对提高劳动者素质，培养乡村产业发展所需要的人才具有重要意义。

(二)农村美的强大助力

加快美丽乡村建设，实现农村美丽是乡村振兴的重要保障和灵魂所在。美丽乡村，不仅美在山、美在水，更重要的是美在人、美在和谐有序和满富活力的社会风气。社会保障服务涵盖物质和精神两个层次的保障内容，在推动农村乡风文明方面大有可为。[4]首先，社会保障涵盖的农村养老保障、医疗保障、最低生活保障和各项社会救助制度等物质保障，能够减轻农村居民的生活负担，提高农村居民的可支配收入，改善其生活条件，从而增强农村居民的生活安全感、获得感和幸福感，提高其参与农业生产和乡村社会治理的积极性，形成富有活力的社会风气。其次，彰显社会保障制度的道德底蕴是推动乡村文化振兴，焕发乡村文明新气象的内在要求。社会保障制度内涵包括精神保障服务，例如农村空巢老人、失独老人、留守儿童等特殊群体精神关爱服务，其体现出公平、正义、平等的价值理念，有利于弘扬社会正能量，同时培养农村居民尊老爱幼、关爱他人的自觉意识。因此，加强社会保障制度的精神保障服务供给，能够推动乡村社会崇德向善、关爱弱势群体的文化普及，提升农村居民的精神文化素质和涵养。

(三)农民富的重要保障

保证农民稳定增收，实现农民富裕是乡村振兴的重要目标和关键所在。完善的农村社会保障体系对实现农民生活富裕作用显著。首先，建立完善的农村社会保障制度，实现城乡间社会保障制度有效衔接，能够确保劳动者在城乡就业具有可衔接、稳定的制度保障，从而保证农村劳动力外出就业的持续稳定，提高农民的工资性收入。其次，通过不断提升农村社会保障水平，减轻农民在养老、医疗等方面的经济负担，增加农民的转移性收入，是农民增收最直接的保障机制。最后，社会保障制度对助力乡村精准扶贫、精准脱贫，提高农村贫困人口收入效果显著。通过加强农村社会保障体系建设，建立完善的社会救助制度，可以充分发挥社会保障救助制度的“救急难、兜底线”功能，从而提高农村居民抵御社会风险的能力，逐步实现农民生活富裕。

三、以社会保障体系助力乡村全面振兴面临多重困境

经过近40年的制度改革与探索，我国农村社会保障事业发展迅速，保障水平逐年提升，很大程度地改善乡村民生问题，推动乡村社会发展。但客观来看，我国农村社会保障体系建设还很不完善，尤其是在新时代全面实施乡村振兴战略的背景下，社会保障体系存在的诸多问题阻碍乡村振兴的有序进展。当前，我国农村社会保障体系在内容、结构、层次等方面存在多重困境：一是内容体系的残缺化；二是结构体系的分割化；三是多元主体责任的模糊化。[5]18

(一)内容体系的残缺化

普惠共享理论强调社会福利应遵循普遍性原则，即国家提供的社会福利不应成为某一部分群体的特权，而应由社会全体成员共享。据此，社会保障体系建设需要遵循这一原则，然而，我国失业保障制度建设很不完善，具体表现在农村失业保障制度缺失，这种社会保障项目残缺不全的局面直接影响乡村社会秩序的稳定性，同时限制乡村产业发展的可持续性。

长期以来，随着农村土地流转和适度规模经营发展的加快，新型职业农民大量产生，但与之相配套的失业保障制度尚未建立，因而对乡村产业发展具有多重阻碍作用。[3]71一是难以营造乡村产业发展和谐稳定的社会环境。众所周知，新型职业农民具体来说可以分为生产经营型、专业技能型和社会服务型三种类型，其中，专业技能型和社会服务型新型职业农民是需要建立雇佣关系，从事农业生产和经营活动的劳动者，他们面临着严重的失业风险。因此，在农村失业保障制度缺失的情况下，新型职业农民一旦失业，他们无法获得相应的制度保障，这势必激化农村的社会矛盾，破坏农村社会秩序的稳定性，从而制约乡村产业发展，农业现代化也将难以实现。二是难以保证乡村产业发展的人才基础。由于农村失业保障制度的缺失，城乡社会保障制度之间难以有效衔接，限制劳动力在城乡间自由流动，因而难以实现劳动力资源的优化配置。同时，各项教育福利以及对劳动者职业和技能培训的缺失，不利于提高劳动者素质和劳动能力，这显然与乡村人才振兴对加快培育新型职业农民的要求相违背。

(二)结构体系的分割化

资源优化配置理论提出社会资源的有限性要求进一步提高资源的利用率及其优化配置，最终达到帕累托最优的理想状态。在社会保障领域中，社会保障资源的分配就是不断追求帕累托最优的过程，社会保障支出的有限性要求必须合理分配社会保障资源。然而，由于我国长期城乡二元结构的现状，社会保障制度亦呈现着二元分割状态，尽管我国近年来在实现城乡社会保障制度一体化发展上做出巨大努力，但现行的社会保障体系仍存在着城乡差距大、资源配置失衡等多重结构不合理的问题，这种城乡分割的社会保障体系所带来的社会保障制度的公平性缺失是提升乡村社会治理能力的巨大障碍。

1.城乡社会保障水平差距悬殊

我国农村社会保障水平较低，同城镇相比存在较大差距，其中，养老保障水平的差异性最为明显。当前，我国已经整合新型农村社会养老保险和城镇居民养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，然而，同城镇职工基本养老保险制度相比，两者之间的待遇差距很大。例如，2017年，职工基本养老保险的月人均给付额为2 875.92元，而同期国家规定的城乡居民基础养老金最低标准仅为每人每月70元，城乡居民基本养老保险的月人均给付额仅有126.73元，其差距在20倍以上。[6]尽管国家自2009年起逐年上调城乡居民基础养老金给付最低标准，并在2018年提高至88元，但是现有养老金给付的保障效果并不显著，甚至不能保障农村老年人的基本生活。此外，我国农村服务型养老保障水平偏低，具体表现在养老服务设施建设不足，社区居家养老和机构养老模式发育不良，同时养老服务产业发展也十分缓慢。城乡养老保障水平的巨大差距会让人们对社会保障制度的公平性预期产生动摇，甚至对农村社会保障制度产生质疑，进而阻碍乡村社会治理水平的提升。

2.城乡社会保障资源配置失衡

根据现行制度安排，部分社会成员享受完备的社会保障，而部分社会成员的社会保障项目不完备，或受保障程度很低，这就导致社会保障资源在群体之间配置失衡，比较典型的是基本养老金、基本医疗保险等项目。[7]自2003年起，我国逐步建立以农民为主要保障对象的新型农村合作医疗制度，随着制度改革和发展的不断推进，新农合的保障范围和保障水平不断提高，同城镇基本医疗保险制度的差距不断缩小，但客观来看，城乡间医疗保障水平仍存在较大差距。“看病难、看病贵”一直是我国社会普遍关注的民生问题，尤其在医疗资源匮乏的农村，农民的看病就医更是阻碍重重，具体表现为大病看不了、小病不用看，村卫生室、卫生所无法发挥应有作用。因此，农民一旦患病，就必须前往城镇医院就医，这不仅耗时耗力耗财，而且会降低农民群众对农村医疗保障制度的满意度以及生活的安全感和幸福感。城乡医疗资源配置的不合理一直以来阻碍着农村居民医疗问题的及时解决，不仅不利于乡村民生问题的改善，而且会降低乡村社会治理的稳定性。

(三)多元主体责任的模糊化

福利多元主义理论阐述社会总体福利是由家庭、市场和国家共同的、或补充或竞争的提供的福利混合。[8]即政府不再被限定为社会福利供给的唯一主体，社会福利可以由政府、市场、家庭等多元主体共同提供。这一理念也适用于社会保障事业的发展，为促进社会保障事业的发展，我国应注重多元主体共同发挥作用，引导各方力量积极参与以推动社会保障事业长足发展。然而，我国农村社会保障体系发展存在着多元主体责任缺失的问题，主要体现在政府财政支出有限、非政府组织参与不足和农民主体地位难以实现等方面，这是阻碍乡村居民稳定增收、弘扬乡风文明、社会有效治理的关键因素。

1.政府财政支出有限

根据国家统计资料，我国社会保障支出自1996年以来一直呈上升趋势，但从社会保障支出占财政总支出的比例来看，从2003年以来该比例的变化趋势趋于稳定，基本保持在10%左右，而欧盟国家社会保障支出占财政支出比例自2008年以来一直维持在28%以上，可以看出，同世界发达国家相比，我国社会保障支出占财政支出比例较低。此外，社会保障财政资源配置的地区差异明显，农村地区社会保障财政支出明显低于城镇，保障水平也呈现较大差距。社会保障支出规模的有限性，直接影响着社会保障对于国民财富的分配和贫富差距的调节作用，因而难以通过增加农村居民转移性收入来保证农民的稳定增收。

2.非政府组织参与不足

非政府公共组织作为除政府组织以外最主要的、提供公共物品与服务的供给主体，在推动社会保障事业发展、助力乡村社会治理能力提升与弘扬乡风文明等方面作用显著。同政府组织相比，非政府组织在提供各种社会救助和特殊群体关爱服务等方面具有贴近民众、敢于创新、专业性强和行动灵活的先天优势，尤其在社会问题错综复杂的农村，非政府组织能够减轻政府供给公共物品与服务的巨大负担，从而协助政府提升乡村社会治理水平。同时，以慈善、关爱弱势群体、传播社会正能量为宗旨的各类社会组织的发展有利于弘扬乡村和谐友爱、文明进步的社会风气，推动乡村精神文明建设。然而，由于农村社会基础较为薄弱，非政府组织的规模较小、参与度不高，因而难以发挥协助政府提升社会治理水平以及弘扬乡村良好社会风气的重要作用。

3.农民主体地位难以实现

长期以来，在我国农村社会保障体系建设过程中，政府扮演着社会保障服务提供者和管理者的双重角色，发挥着极其重要的作用，然而，由于保障意识薄弱、缺乏主动性等因素，乡村居民始终处于边缘状态，难以发挥在社会保障事业中的重要主体作用。这种农民主体责任缺失的局面存在着诸多问题，一是降低农村社会保障服务的供给效率，不利于及时解决乡村居民生活中的“真问题”；二是可能导致由于社会保障服务提供者和获得者间信息不对称所带来的制度公平性缺失问题，例如“骗保”现象。[5]20因此，实现农民主体地位、提高农民参与社会事务的积极性，不仅是建立健全农村社会保障体系的重要保障，而且是建立以自治为核心、法治与德治相结合的“三治合一”乡村社会治理体制的内在要求。

四、以完善社会保障体系助力乡村全面振兴的现实路径

构建完善的农村社会保障体系符合乡村社会发展的客观需要，有助于乡村全面振兴，但不可能一蹴而就，需要综合考虑社会保障内容体系的完整性、结构体系的公平性以及理顺权责关系等多方因素，依据产业兴旺、治理有效、乡风文明和生活富裕四个乡村振兴的具体要求，以循序渐进的、合理的方式向前推进，最终达到助力乡村全面振兴的效果。

首先，加强顶层设计、补齐项目短板，建立项目齐全的社会保障体系助力乡村产业发展。失业保障制度的存在和运行是促进乡村产业发展的关键性因素，保护乡村现有劳动力，培养和吸引乡村产业发展所需要的人才都需要通过失业保障制度来实现。具体措施如下：一是要根据乡村社会发展的需要，补齐农村社会保障项目的短板，逐步建立同新型职业农民相配套的失业保障制度，消除劳动者的后顾之忧，从而形成乡村现有劳动力的制度保障。此外，不同地区制定失业保障制度需要根据当地社会经济发展状况来确定覆盖范围、筹资责任、待遇标准等具体环节。二是明确失业保障制度的工作重心是提升乡村劳动者的劳动能力和技能。通过各项教育福利、就业培训以及就业指导提升乡村就业者的劳动能力和劳动技能，培养一批乡村产业发展所需要的高端人才，进而巩固乡村产业发展的人才基础。三是要加快实现城乡社会保障之间的有效衔接。加强城乡社会保障制度之间的协调性，实现城乡社会保障制度一体化发展，需要坚持以户籍制度改革为导向，逐步消除城乡劳动者间的“区域化”，尽快建立城乡统一的劳动力市场，保证劳动力在城乡间自由流动，从而确保乡村产业发展具有源源不断的人才供应。

其次，提升社会保障水平、优化资源配置，建立公平公正的社会保障体系助力乡村社会治理。通过缩小城乡间养老保障待遇差距、优化医疗资源配置结构，能够保证社会保障制度的公平性，从而增强乡村居民的生活安全感、幸福感、获得感，这是提升乡村社会治理水平的应有之义。一是要坚持以深化制度改革为动力，着眼于提升农村社会保障水平，从而缩小城乡间社会保障水平的巨大差距。以农村养老保障制度为例，在实践中，需要根据乡村社会经济发展状况，适度提高养老金待遇标准，保障农村居民的基本生活。同时，加快建立保证基础养老金持续增长的长效机制，依据当地经济发展水平、城乡居民人均收入状况和物价指数等多重因素合理调整基础养老金标准，从而促进农村养老保障水平的稳步提升。二是实现社会保障资源的合理配置。通过加大政府财政投入力度，将社会保障工作重心和财政支出适度向农村地区倾斜，着力解决农村社会保障资源紧缺的问题，例如农村医疗资源匮乏的现状，从而实现城乡公共服务供给的均等化，这有助于营造乡村和谐稳定的社会秩序，助力乡村社会治理能力的提升。

再次，发挥社会力量、引导多元主体共同参与，建立同伦理道德相耦合的社会保障体系助力乡风文明建设。彰显社会保障体系的道德底蕴，需要充分发挥乡村非政府组织在推动农村社会保障体系建设中的重要作用，鼓励提供扶贫救济、医疗卫生以及弱势群体关爱等方面服务的社会组织的发展，这不仅有利于增强乡村公共服务的供给，而且有利于弘扬崇德向善、尊老爱幼、关爱弱势群体的良好社会风气，从而助力乡村精神文明建设。此外，参与主体的多元化也表现在实现乡村居民在社会事务中的主体地位。通过加大政府的宣传力度，培养乡村居民的自我保障和维权意识，从而提高乡村居民参与社会事务的积极性。这种多元主体共同参与社会治理的局面，能够保证乡村社会问题的及时解决，进而提高乡村社会治理水平，同时，能够发挥农民主体的监管作用，不仅有利于完善社会保障监管体制，而且也是乡村居民提升自身思想道德素质的过程。

最后，强化政府责任、聚焦精准扶贫，建立可持续的社会保障体系助力乡村居民稳定增收。众所周知，农民的经济来源主要是工资性收入和转移性收入，社会保障作为国民收入再分配的重要手段，能够提高农民的转移性收入，保证其稳定增收。在实践中，发挥社会保障助力农民生活富裕的重要作用，一是要针对社会保障支出占财政支出比例低的问题，政府必须予以重视，通过合理调整社会保障支出，提高乡村社会保障水平，增加农民转移性收入，形成农民增收最直接有效的保障机制以助力乡村居民的稳定增收。二是要通过完善乡村社会救助制度助力乡村精准扶贫、精准脱贫。以最低生活保障制度为基础，扩大覆盖范围，将符合条件的乡村居民全部纳入到保障范围内，同时根据乡村社会经济发展状况，逐步建立医疗救助、住房保障、临时救助等专项社会救助制度，从而增加农村贫困人口收入，尽快实现乡村居民的共同富裕。