食品安全与健康

窦静静

当今我国正处于经济高速发展的时期，相关社会管理机制还未完善，势必会暴露这样那样的问题，下面我从几个方面谈一下世界上主要国家及我国的安全监管体系形式和当今我国食品安全监管体系中的一些问题。

世界上主要国家及我国的安全监管体系形式

1.美国卫生部属下的食品药品管理局（FDA）负责除畜禽肉、蛋制品（不包括鲜蛋）外所有食品的监督管理，主要任务是：制定联邦法规、标准;食品添加剂生产使用前的食用安全性评价与审批;低酸性、酸性罐头的注册登记;食品质量、装量规格的监督;食品生产经营条件和过程的现场监督;食品标签的管理;进口食品检验;食品安全研究;动物形势品种兽残分析;食用动物饲料的安全性监测。农业部属下的食品安全与检测中心（FSIS）负责畜禽肉、蛋制品的监督管理。

2.英国成立专门、独立的食品安全监管机构，全权负责食品安全监管工作。英国保障食品安全的主要管理机构是食品标准局，是监督英国食品安全的独立机构，负责食品安全质量的总体事务和制定各种标准。实行卫生大臣负责制，每年向国会提交年度报告。食品标准局是一个非内阁组成的部门，由内阁授权，其最高权力机构為管理委员会，向英国议会负责。食品标准局还设立了特别工作组，由该局首席执行官挂帅，加强对食品链各环节的监控。

3.加拿大由农业部的一个部门负责食品安全监管工作，并负责协调其它部门对食品安全工作进行监管。加拿大联邦农业部食品检查检验局集中负责食品安全监管工作，负责实施联邦政府规定的所有食品的监督、检验、植物保护和动物卫生检疫计划;食品生产加工销售过程中的日常监督、抽样检验和案件查处;食品安全法规和食品安全标准，并对有关法规和标准的执行情况进行监督;制定并管理食品检验、执法、监督及控制计划，提出服务规范;发布紧急食品召回令，组织整个食品链的检验、检测和监督活动。

4.我国卫生部主要负责国内市场的食品卫生政策和食品管理工作;农业部中的农产品质量安全领导小组，负责农业部农产品安全管理重大事项的研究、协调、决策和重大工作的部署;国家质检总局主要负责食品生产加工和出口领域内的食品安全控制工作;商务部则侧重于食品流通管理;工商行政管理局负责组织实施市场交易秩序的规范管理和监督，对食品生产、经营企业和个体工商户进行检查，审核其主体资格，执行卫生许可前置审批规定;科技部主要负责食品安全科研工作，具体工作主要由农村与社会发展司负责综观各国食品安全监管的发展历程，并非在其最初级阶段就存在如此多样的监管模式。由于食品种类的多样性和食品安全问题的复杂性，在食品安全监管之初，各国往往采取的是多部门分工监管的模式，尽量减少单个部门的工作压力，提高食品安全监管的质量。然而随着食品生产工艺的复杂化、社会化日益加强，一种食品“从农田到餐桌”涉及到多个环节，而将这些环节的监管工作人为地割裂开来，会导致食品安全的监管脱节、重复和冲突等诸多问题。因此到二十世纪末，各国纷纷对食品安全监管体制的设立进行了重构，因各国立法背景的不同，基本形成了以上前三种监管体制模式。从食品安全监管的历史发展可以看出，食品安全监管体制的设立呈由分散到统一的趋势。

我国食品安全监管体系中的一些问题

1.食源性病原体（微生物）污染问题。

早些年，食品容易在添加剂、农残和兽残等方面出现问题，但随着我国对食品中农残、兽残和食品添加剂等使用的监管力度不断加强，食品中这类有害化学物的污染率不断下降。相反，由于生态破坏和环境污染、食品生产模式及饮食方式的改变、食品流通的日益广泛、新的病原体的不断出现、细菌耐药性的产生等，使食品，尤其是动物性食品，被病原体及其毒素污染的可能性越来越大。一方面传统的食品污染问题继续存在，如沙门菌污染、霉菌毒素污染、农药污染和寄生虫污染等;另一方面发达国家出现的一系列新的食品污染问题在我国同样突出，如大肠埃希菌已在国内多个省发生了严重的爆发流行等。全国食品污染物和食源性疾病监测网5年来所获监测数据也表明，食品中农残和兽残的污染及违规使用食品添加剂问题得到了有效控制，但食品中的病原体污染连年以较快速度上升。

2.食品企业违法生产、加工食品现象不容忽视。

一方面，少数不法分子违法使用食品添加剂和非食品原料生产加工食品，掺假制假，影响恶劣，像阜阳奶粉事件、苏丹红事件等。另一方面，我国现有食品行业整体素质仍处于较低水平，卫生保证能力差的手工及家庭加工方式在食品加工中占相当大的比例，有的从业人员甚至未经健康体检，农村和城乡结合部无证无照生产加工食品行为屡禁不止，给食品安全造成重大隐患。

3.食品流通环节经营秩序不规范。

一是为数众多的食品经营企业小而乱，溯源管理难，分级包装水平低，甚至违法使用不合格包装物。二是有些企业在食品收购、储藏和运输过程中，过量使用防腐剂、保鲜剂。三是部分经营者销售假冒伪劣食品、变质食品。还有的在农村市场、城乡接合部及校园周边兜售无厂名厂址、无出厂合格证、无保质期的“三无”食品、假冒伪劣食品，严重危害城乡居民和未成年人的身体健康。

4.食品新技术新资源的应用带来新的食品安全隐患。

随着食品工业的迅速发展，大量食品新资源、添加剂新品种、新型包装材料、新工艺以及现代生物技术、酶制剂等新技术不断出现，造成直接应用于食品及间接与食品接触的化学物质日益增多，已经成为亟待重视和研究的问题。

5.食品安全研究发现的新问题。

随着食品安全科技的发展，传统加工工艺的食品也不断被发现具有安全隐患，如油炸淀粉类食品的丙烯酰胺、油条中的铝残留等安全性问题，一定程度上影响了消费者的信心。

6.食品安全标准体系滞后。

我国有国家、行业、地方、企业等不同的食品行业标准等，数量都超过千项;国家标准又分卫生标准和产品质量标准，基本形成了一个由基础标准、产品标准、行为标准和检验方法标准组成的国家食品标准体系。但我国的食品标准，无论与食品安全形势的实际需求、还是与国际食品安全基本标准相比，还有较大差距。

7.检测水平低，不能满足当前的需要。

我国食品安全检验检测机构分布在农业部、卫生部、国家质检总局等多个政府部门，多部门从事同一种行为的管理，切入点和管理手段基本相仿，使本来稀缺的资源更加捉襟见肘，影响了食品安全的监督力度和震慑威力。新的快速、灵敏的检测手段，如基因探针、多聚酶链反应等分子生物学技术已应用于食源性病原体检验，但在我国仍主要用于研究单位。

8.食品安全保障队伍素质有待提高。

食品生产、经营与管理机构中懂得食品安全专业知识的技术人员极其匮乏，食品生产部门、各类农贸市场、食品市场的管理机构中既懂宏观管理又懂得专业知识、能为消费者把好食品安全卫生关的技术人员也极其匮乏。社会对食品安全专业的人才需求是很大的，但高校的相关专业却已经萎缩和消亡，缺乏高素质的食品安全研究和检验检测队伍，科技成果和技术储备严重不足。鉴于此，无法对与食品安全技术有关的法规、标准制（修）订提供科学依据，缺乏监测网络和实验室分析手段。

9.市场信息的不对称、不完全。

不完全信息的存在导致败德行为的出现和市场混乱，造成市场失灵。在市场经济中，生产经营者追求利益最大化，消费者追求效用最大化，相互对立的两者之间只有在获得足够的有关食品特性的共同信息时，才能实现社会资源的有效配置。然而，由于食品安全质量特性，食品市场买卖双方同样面临着对食品安全信息了解的不完全性，但相比之下，食品生产者、加工者、销售者比消费者对食品的农药残留、微生物污染等相关食品安全性的信息了解更多。在个人利益最大化原则的驱动下，拥有信息优势的食品生产经营者会自觉不自觉地利用自身的信息优势，提供虚假、遗漏、过时或误导的信息，甚至采取不道德的手段生产和将那些假冒伪劣产品销售给顾客。消费者在知情权和选择权等信息占有上总是处于劣势，对于所选食品的安全性难以做出正确判断，有可能导致市场经济的“优胜劣汰”机制失灵，以致出现低质量的劣质食品驱逐高质量的优质食品的现象，最终导致食品市场秩序混乱。

10.食品安全的外部性问题。

由于正规厂商没有因为产生外部利益而得到补偿，而非正规厂商没有因为产生外部危害而付出代价，其结果是如果仅仅依靠市场的价格机制，不法食品供应商的行为可以损害他方，而无须考虑招致损害的机会成本，同时还可以得到正规厂商带来的边际收益。正规厂商的情形则相反。价格机制的失灵也即市场的失灵，在这种情况下，导致伪劣产品的产生。

11.企业与消费者之间的利益冲突。

消费者在与生产经营者的利益冲突中处于弱势，必然会有一些企业要不择手段地损害消费者利益。相比较之下，食品生产经营者为拥有强大经济力的组织体，单个分散的经济力薄弱的消费者难以与之抗衡，再加上法律知识缺乏，当其利益受到损害后，往往选择忍气吞声，或者大多数消费者心存“免费搭车”的念头，都想让别人先来提起诉讼，自己免费享受，最终结果是可能谁也不去反映食品安全问题，保护自身权益。

12.政府在市场经济中的规制、职能造成食品市场秩序混乱。

另一深层动因就是出现间断，也就是说政府规制、职能未够完善，执法强度还未够。监管机制缺乏协调性和连续性、食品安全的执行过程中缺乏规范化、执法处罚力度不够、整顿运动一过又恢复平静，社会监督和问题处理机制缺位以及有关引导食品工业发展特别是食品科技创新能力方面的产业政策欠缺等，食品市场秩序的管理出现间断状态，让不法商有空子钻，食品安全质量普遍偏低，无法从根本上解决食品安全问题。

食品安全与健康的相关防范措施

1.保障食品安全要加强“环节管理”。

传统的食品安全控制将重点确定在食品的加工环节，其理念是：只要抓好食品加工这一关键环节，食品安全就能得到有效的保障。然而，近年来相继发生的食品安全事件使人们逐步认识到，食品生产经营包括种植、养殖、采集、生产、加工、贮存、运输、销售、消费等诸多环节，其中任何环节存在缺陷，都可能导致整个食品安全保障体系的崩溃。仅在最后阶段对食品采用检验和拒绝的手段，无法为消费者提供有效的保障。为此，保障食品安全必须“从农场到餐桌”全程控制。采取从农田到餐桌的全过程预防措施，属于食品安全“环节管理”。在实行从“农田到餐桌”管理的食品安全保障体系中，检测工作应当紧随标准的修订不断完善。检测工作作为食品原料、生产加工过程、运输以及市场销售等环节中内部自我监控和外部监督检查的重要手段，直接影响食品的质量和安全。随着食品中安全卫生指标限量值的逐步降低，对检测技术提出了更高的要求，检验检测应向高技术化、速测化、便携化以及信息共享迈进。设置系统的食品检测机构并使之逐步社会化、建立科学的检测质量保证体系以及加强检测技术储备和人员储备是从总体上提高我国食品检测能力的重要举措。

目前，我国食品安全监管采取的是“分段监管为主、品种监管为辅”的方式。相关监管部门按照各自的法定职责，在种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮消费等环节依法进行監管。具体包括：开展食品污染物和食源性疾病预警预测工作;在农产品生产环节加大源头污染治理力度，实施良好农业操作规范（GAP）;在生产加工环节严厉打击制售假冒伪劣食品，实施良好生产规范（GMP）和食品安全预防性管理体系（HACCP）;在流通环节整顿和规范经营秩序，加强食品追踪监测和对食源性疾患的控制;在消费环节强化监督检查，实施餐饮业等有关规范，加强对消费者的宣传教育;依法严查食品安全大案要案（食品安全放心工程）;加强食品安全宣传和社会监督（食品安全信用体系）。

2.食品安全要求健全三大保障体系。

理顺食品安全管理体制，落实主管部门的职责，加强食品安全控制三大体系建设：一是加强部门协调与配合构建食品安全法规标准体系，二是建立统一高效的检验监测信息通报体系，三是建立食品安全诚信体系。三大保障体系包括食品安全的政策、法律、标准、规划、计划、评估、评价、监测、检测、信息、信用、监察等内容。

相关体系的防范措施

1.进一步完善食品安全的法律法规、理顺食品安全监管体系，加强监管，及时更改和修订过时的法律法规，要做到与时俱进。各地也可根据实际情况，制定符合本地工作需要的地方性法规。食品法规应当包括以下几个方面：规定高度的健康保护水平;包括明确的定义，以增加可靠性和法律安全性;建立在高水平、公开透明、独立的科学建议之上，这些建议应来自于风险评估、风险管理和风险交流过程;应包括在发现对健康的风险已超过可接受的水平时以及在无法开展全面的风险评估的情况下，采用预防性手段和采取临时性措施的规定;应包括消费者有权获得准确和足够信息的规定;应明确跟踪食品的方法以及在出现问题的情况下召回这些食品的规定;应明确地规定属于生产者和加工者承担的有关食品安全及质量的主要责任;应包括保证投入到市场的食品是绝对安全并准确标识的义务;还应承认国家应当承担的国际义务，特别是与贸易有关的义务;该法规应确保在制定食品法律过程中的公开性并可提供相关信息。

2.建立检验监测信息通报体系是食品法律的管理及实施所必需的。

实验室是食品控制体系的重要组成部分。由于目前的食品体系极为复杂，必须加大实验室能力建设力度，并建立食品安全参比实验室，以便进行复杂的参考分析;要对食品检验人员进行食品科学和技术的培训。食品和食源性疾病监测数据信息包括发病率年度变化趋势、易感人群体确定、有害食品鉴定、食源性疾病源的确定与追踪、疾病爆发和食品污染物预警信息等，可将食源性疾病的信息与食品监测数据联系起来，从而可以正确地制定基于风险的食品控制策略。从2000年开始，卫生部在全国建设食品污染物监测网和食源性疾病监测网，经过3年的努力，监测点已扩展到全国15个省，覆盖我国主要产粮区，70%以上人口。计划到2007年，监测网将覆盖全国31个省市。

3.食品信用体系建设的目的是改善食品安全环境，培育食品安全意识，规范食品企业生产经营行为和食品市场秩序，全面提高食品安全水平。信用体系采取政府监管、行业自律和社会监督三结合的方式，通过开展一系列活动，使之具有自律机制与外部监管、激励机制与约束机制、褒奖机制与惩戒机制有机结合的特点。

4.提高食品安全水平除了法律和行政监管外，还要注重从经济和技术等层面上共同推进。经济手段提高生产的组织化程度，充分发挥产业化龙头企业和农村经济合作组织引导和带动作用，将分散经营的主体组织起来加强质量控制，实行标准化生产，实现规模效应和品牌效应;按照市场价格和市场需求调节农产品加工，靠加工企业对原料的需求和对原料的检验监督来带动分散生产的农户组成有一定规模的标准化的商品生产基地，使生产、加工、销售一脉相承，形成良性循环，从而保证食品加工的每一阶段都是安全的;提高质量认证的可信度和权威性，提高优质产品的知名度，使生产经营者强化诚信意识，规范生产经营行为，提升技术装备，改进工艺操作和检验手段，加强原料生产、制造加工、储运和流通过程的食品安全控制，從而实现从农田到餐桌的全过程控制;增强对食品安全事件的经济处罚力度，从而增加不法厂商的风险成本，从根本上遏制假冒伪劣食品的生产。技术手段加强基础研究和食品安全管理前沿问题研究，探索研究食品中病原体、农药、兽药、化学污染物等有害物质的快速、高效检测技术和方法，确定有害物最大残留限量，提高食品安全检测机构的实验室条件和人员水平、标准物质的质量和参照标准水平;开展先进的食品安全控制技术的基础研究和应用研究，促进科研成果转化为生产力。

（作者单位系河南省沈丘县市场监督管理局）