国外农业水价形成机制及对我国的启示

(南昌工程学院经济贸易学院，江西 南昌 330099)

当前，我国农业水价形成机制不健全，水资源管理未充分引入市场机制，市场配置水资源的基础性作用未得到有效发挥，价格水平总体偏低，不能有效反映水资源稀缺程度和生态环境成本，导致用水户节水意识不强、节水动力不足，水资源利用效率较低[2]。相比国内，国外农业水价形成机制更加完善，价格杠杆配置水资源作用更加显著。因此，梳理国外农业水价形成机制，借鉴其成熟经验，对于完善我国农业水价形成机制、促进高效可持续利用水资源具有重要意义。

1 农业水价形成机制的内涵及构成要素

1.1 内涵

价格形成机制是关于资源定价问题的理论体系及管理体系，通过建立反映资源供求关系及稀缺程度的价格机制，发挥价格杠杆作用，实现资源优化配置。目前，针对农业水价形成机制的内涵，国内缺乏统一表述。冯广志[1]认为，农业水价形成机制是指灌溉用水与服务的价格形成机制。黄楠[2]则认为农业水价形成机制是市场经济下准公共产品的资源定价问题，它不仅是水价的构成公式，更是反映在农业用水市场中，各主体的权利划分、职能界定和利益关系分配。参照相关研究成果，笔者认为农业水价形成机制是指以促进农业水资源高效可持续利用为目标，通过确立定价主体、明确水资源价格构成、选择合理定价模式及计价方式，所建立起的一整套农业用水定价及管理制度。

1.2 构成要素

完整的农业水价形成机制应该包括定价主体、价格构成、定价模式、计价方式、价格影响因素、价格调整机制等内容。

a.定价主体。即农业水价由谁来定。目前农业水价通常采取政府定价、政府指导价以及市场调节价三种定价方式，其中，政府定价是由政府价格主管部门或者其他部门，按照定价权限和范围制定农业水价；政府指导价是由政府和经营者共同制定农业水价；市场调节价则由独立市场主体自主制定农业水价。

b.价格构成。一般而言，农业水价主要由成本、费用、利润和税金构成，其中成本主要包括工程成本、环境成本及机会成本，费用主要包括运行维护费、水资源费、水污染防治费等，税金则由于农业水资源的公益特性，一般不征收。

c.定价模式。农业水价采用的定价方法，一般包括基于供水成本定价、基于用户承受能力定价、基于服务成本定价、基于市场供求关系定价、基于边际成本定价等。

d.计价方式。指农业水价的计收依据，按面积计收或是按用水量计收，或是按其他方式计收。

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e.价格影响因素。即影响农业水价波动的因素，一般包括水资源供求情况、水资源稀缺程度、水价承受力、供水成本、用水户类型、农作物类型、用水量等。

f.水价调整机制。主要包括水价调整的周期、调整的依据、调整的方法等。

2 国外农业水价形成机制分析

2.1 定价主体

美国水资源的分配和销售实行联邦、州、地方分级式管理，责任和权利明确。联邦政府仅对其直接管辖的区域行使水资源定价权，制定农业水价标准[3]。此外，水利工程管理部门也具有定价权，不同工程的农业供水价格也不一样[4]。法国政府规定，水资源是国家共同财产，采取分级管理制度，农业水价管理职能由流域委员会和水务局执行，其中，前者主要协商制定水价标准，后者主要负责向用水户征收水费和水污染相关税费[3]。澳大利亚的水资源所有权归国家所有，水资源实行联邦政府、州政府、地方政府三级管理，但主要以州政府为主[5]。自20世纪80年代以来，澳大利亚供水开始向公司化和私有化发展，农业水价由供水单位制定，政府不加干预，但农业水价制定要充分考虑供水单位利益和用水户承受能力[4]。日本政府主要通过土地改良区非营利组织对水资源进行管理，该组织专门负责制定农业水价，并确保包括水费在内的各项费用按时征收。印度农业水价的制定和水费的征收由各邦政府负责，农业水费与灌溉工程的运行维护费用之间没有直接联系[6]。

2.2 价格构成

美国法律体系健全，其农业水价的制定也受到法律约束。美国《农垦改革法》明确规定农业水费的征收必须能够确保收回成本，但不能高于成本。此外，供水单位不能以盈利为目的，但应收回水利工程建设、维护以及改造过程中发生的费用。因此，美国的农业水价一般包括输水成本、供水设施的修建和维护成本等[6]。法国政府规定农业水价必须保证收回成本，一般都有盈余，其构成主要包括贷款本息、工程运行维护费用、压力管道输送费、灌溉设备费、水资源费以及污染费，是一种水费和税费相结合的双费制度[3]。澳大利亚是典型干旱国家，农业用水占总用水量的74%，为实现农业节水目标，澳大利亚政府规定农业水价要收回供水的实际成本，其水价主要由运行管理费用、财务费用、资产成本、投资回报、税收等构成[7]。以色列是个严重缺水国家，为了稳定农业发展，其农业灌溉工程全部由国家出资建设，因此其农业水价只包括部分工程的运行维护费用，农业供水价格远低于供水成本[3]。英国农业用水量占全国总用水量的0.3%，其水价由水资源费和供水系统服务费构成，后者包括供水水费、排污费、地面排水费和环境服务费[8]。日本农业水价主要由3部分构成，即水利设施的投资成本、运行维护费用以及管理费用[4]。印度《国家水政策》规定，水费征收的主要目的是收回部分工程投资成本和全部运营维护成本，因此，印度农业水价构成主要包括水利设施的运营维修成本以及部分水利设施的投资成本[4]。

2.3 定价模式

美国农业用水定价模式因水资源禀赋、工程性质等的不同而有所差异。美国东部水资源较为丰富，实行累退制水价制度，大水量用户水价低，小水量用户水价高。而美国西部水资源十分紧缺，采用的是服务成本定价模式和完全市场定价模式[6]。此外，定价模式还因工程性质而异，州供水工程采用服务成本定价模式，联邦供水工程采用“服务成本+用户承受力”定价模式[4]。法国采取全成本定价和边际机会成本定价两种水价定价模式。其中，前者充分考虑水资源供给过程中的私人成本和社会成本，农业水价中不仅包括固定资产投资费用、维修费、管理费等内部成本，也包括污染费等外部成本，实现了外部成本内部化。后者则强调水资源使用者应该为资源的消耗承担全部的费用，包括水资源边际生产成本、边际使用者成本、边际外部成本[3]。澳大利亚农业水价制定以农户用水量为基础，充分考虑水服务全成本的回收及环境外部性，采用的是用水户承受能力定价模式。以色列农业用水价格采用支付能力定价模式，政府将农业水价控制在用水户承受范围内[3]。此外，为鼓励节约用水，促进节水型农业发展，以色列实行严格的农业用水配额制度，同时采用累进制征收农业水费，政府设定用水配额，农业水价随用水量的增加而提高。英国农业水价制定采用全成本定价模式，根据市场经济条件下的投入产出模式，充分考虑用户承受能力，最终确定农业水价，以确保回收成本，并有适度盈余[6]。

2.4 计价方式

美国联邦政府和州政府农业水费按用水量或者按灌溉面积计收。加拿大农业水费主要根据灌溉面积计收。日本近90%的土地改良区农业水费按照面积计收，仅有不到100个土地改良区按照用水量计收。印度农业水费多数按照耕地面积计收，只有量水设施完善的灌溉系统才按实际供水量计收，此外还有一些灌区按合同缴纳水费[3]，其水费支出与用水量无关。法国、以色列以及澳大利亚农业水费都按用水量计收。

3 各国农业水价形成机制的比较

各国农业水价形成机制存在异同，具体比较见表1。可以发现各国农业水价形成机制具有以下典型特征：

a.农业水价的定价主体以政府为主，只有少数市场化程度高的国家实行市场定价。这其中的主要原因在于水资源是一种公共资源，具有公益性质，政府定价可以更好地保障用水户的权益，确保农业生产活动的正常开展。

b.农业水价构成均包括了水利工程的运行维护成本，不仅如此，多数国家还要求农业水价必须能够收回实际供水成本，以确保供水单位的正常运营。

c.各国农业水价定价模式都充分考虑了用水户的水价承受力。各国在制定农业水价前，都先评估了用水户的水价承受力，确保农业用水户用得起水资源。

d.多数国家农业水费按用水量计收，以强化定额管理(配额管理)，并将用水量与政府的奖补政策挂钩，充分调动用水户内在节水动力。国外农业水价形成机制对我国正在推行的农业水价综合改革具有借鉴意义。

表1 各国农业水价形成机制的比较

4 对我国农业水价改革的启示

4.1 充分发挥政府的主导作用

水资源是公共资源，农业用水定价不能以盈利为目标，而应确保农业生产的稳定发展以及水资源的高效可持续利用。市场定价主要根据水资源供求情况，按照市场化定价原理，并确保供水主体能够适当盈利，这必将提高农业水价水平。在当前多数用水户支付能力不足、支付意愿不强以及农民已普遍形成的“减负降支”心理预期等因素综合影响下，水价提高势必增加用水户负担，严重挫伤用水户农业生产积极性，甚至引发新的用水纠纷，直接影响到农业生产活动的正常开展。因此，农业用水定价应以政府为主导，政府一方面完善农业水价制定规范，另一方面强化对农业水价的监管和调控。对于农业现代化水平高、规模化经营发展进程快、水资源计量设施完善、用水户支付能力强的地区，可以探索实行农业用水市场化定价，以发挥市场在水资源配置中的基础性作用，推动农业用水方式转变。

4.2 科学核算农业供水成本

根据经济学原理，成本是核定农业水价的基础。从宏观角度看，农业用水的成本价格是维持水利工程正常运营的最低要求[9]。此外，《水利工程供水价格管理办法》规定，农业水价要补偿合理成本，这里的合理成本即包括运行维护成本。当前，我国农业水价总体水平偏低，农业执行水价只占供水成本的35%左右，导致农业用水方式粗放，农田水利工程难以良性运行[7]。这其中的主要原因在于农业水价未合理补偿供水成本，导致供水单位财务状况日益恶化，水利工程老化失修，严重影响供水效率。因此，推进农业水价改革，必须规范供水成本核算，确保制定的农业水价不低于运行维护成本，以保障水利工程的持续健康运行。具体而言，一方面要规范供水成本核算，明确供水成本费用构成，合理分摊各种费用；另一方面要强化财务管理，规范会计核算，坚决剔除不合理成本，保证核定的供水成本科学、准确。

4.3 合理评估用水户水价承受力

农业是国民经济基础，农业生产具有明显的正外部性，保证粮食安全和农业稳定发展具有重要意义。水资源是农业生产的命脉，农业水价综合改革，其目的是通过完善农业水价形成机制，促进水资源高效可持续利用。农业水价是水资源(商品)的交换价格，也是农业生产成本的构成部分，农业用水价格水平的高低直接影响着用水户的收入水平。过高的农业水价，势必会增加用水户负担，影响用水户农业生产积极性。因此，制定农业水价，必须合理评估用水户水价承受力。当前，由于经济发展水平、种植结构、用水方式、灌溉条件、收入水平等方面存在差异，用水户水价承受力不尽相同。因此，各地在推进农业水价综合改革中应充分调研，借助科学方法合理评估用水户水价承受能力，确保新制定的农业水价总体上不增加用水户负担，保障农业生产活动的正常开展。

4.4 推行农业水价计量计价制度

当前，我国多数地区农业水价按亩征收，水资源用量多少没有差别，导致用水量不同的用水户间存在不公平，难以调动用水户节水积极性，因而水资源浪费严重。计量计价制度可以实现用水量的精准计量，并将水费支出直接与用水量挂钩，多用多缴、少用少缴可以更好地调动用水户节水动力。因此，各地应因地制宜，加快完善量测水设施建设，实现农业水价按方计量、按量计价。此外，为提高用水户节水积极性，各地应加快修订农业用水定额标准，实行农业用水总量控制和定额管理，合理分配用水权。对定额内用水给予价格优惠，对超过定额的用水量，实行累进加价制度，将用水量与用水户的水费支出等直接挂钩，充分调动用水户内在节水动力，更好发挥价格杠杆配置水资源的作用。

5 结 语

推进农业水价综合改革，关键在于建立健全合理反映供水成本、有利于节水和农田水利体制机制创新、与投融资体制相适应的农业水价形成机制。本文借鉴前人研究成果，得出农业水价形成机制的概念，并分析了农业水价形成机制的构成要素。在此基础上，梳理了国外农业水价形成机制及其对我国推进农业水价综合改革的借鉴意义及启示。

各地在推进农业水价综合改革的过程中，需要注意以下四方面的工作，不断完善我国的农业水价形成机制：

a.要充分发挥政府的主导作用，农业用水定价应以政府定价为主。

b.要科学核算农业供水成本，确保农业水价不低于运行维护成本。

c.要合理评估用水户水价承受力，确保水价改革总体上不增加用水户负担。

d.要推行农业水费计量计价制度，以充分调动用水户节水积极性，引导用水方式的转变。