遥感科研卫星领域推进政府与社会资本合作思路研究

文|卢晓军 北京理工大学信息与电子学院

一、引言

2014年11月，国务院印发了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，鼓励民间资本参与国家民用空间基础设施建设，鼓励民间资本研制、发射和运营商业遥感卫星，提供市场化、专业化服务。2015年10月，国家发展改革委、财政部、国防科工局联合发布了《国家民用空间基础设施中长期发展规划（2015-2025年）》（以下简称空基规划），提出促进多元化投资和产业化应用，支持民间资本投资卫星研制和系统建设。2016年10月，国防科工局和国家发展改革委联合印发了《关于加快推进“一带一路”空间信息走廊建设与应用的指导意见》，明确支持以企业为主体、市场为导向的商业航天发展新模式，通过政府和社会资本合作（以下简称PPP）等多种模式鼓励社会和国际商业投资建设商业卫星和技术试验卫星，鼓励社会资本参与具有市场价值的高分辨率对地观测卫星等空间基础设施建设与运营服务，培养具有国际竞争力的卫星运营服务公司。为推进落实空基规划，积极创新财政投资模式，开展航天PPP项目试点具有十分重要的意义。本文以典型的高分辨率光学卫星为研究对象，所得成果也可以应用于搭载了合成孔径雷达（SAR）载荷、高光谱载荷、激光载荷等的新型科研卫星工程。

二、国外发展情况分析

从国际航天发展趋势看，以应用为导向，军民商结合发展航天，已成为世界各主要航天国家的重要共识和一致行动[1]。美国、欧盟通过不断完善空间政策，采用社会资本参与为主、政府投资引导为辅的发展模式，大力推动空间活动与应用的商业化、产业化发展，形成了技术创新能力强、产业规模大、市场机制灵活的发展格局[2]。

针对准经营性遥感卫星项目，国外一般采用政府大订单采购服务和公私伙伴合营两种模式[3]。美国和法国采用的是政府大订单采购服务模式。美国多次以预付费方式支持商业遥感卫星公司投资建设新型卫星，政府既在卫星研制和发射方面给与指导和帮助，又是卫星运行的优先满足方和最大用户，例如，美国数字地球公司（Digital Globe）营业收入的70%以上来自于美国政府和军方需求。法国国家空间研究中心（CNES）主持研制并发射了SPOT系列1～5卫星，由视宝公司（Spot Image）负责运营管理，视宝公司实现自主盈利后自行投资建设并发射了SPOT－6、7等卫星，每年可从法国国家空间研究中心获得一笔可观的卫星运行补贴，其70%以上的收入来自国防和政府用户。德国和加拿大采用的是公私伙伴合营模式。德国快眼公司（Rapid Eye）在德国航空航天中心（DLR）的支持下，采用PPP模式运营RapidEye卫星星座，80%资金来自于私人企业。加拿大航天局（CSA）1998年与麦克唐纳-德特威勒联合公司（MDA）以PPP模式启动了1m分辨率雷达卫星－2（RadarSat－2）项目，加拿大航天局出资约80%（4亿美元），主要负责卫星研制发射，MDA公司出资约20%（0.9亿美元）主要负责卫星管理运行和数据分发销售。

三、国内发展情况分析

近年来，我国遥感卫星应用产业迅速发展，遥感应用由行业化应用向大众化应用发展，卫星遥感应用产业显示出勃勃生机，国家已经出台了积极开放的数据政策，将积极培育扩大应用范围，大力促进遥感数据商业化发展。在遥感卫星领域，已有北京二十一世纪空间技术应用股份有限公司、长光卫星技术有限公司、中国四维测绘技术有限公司等采用商业化投资与运作模式发射了商业遥感卫星，初步具备了卫星运行管理、遥感数据处理、高级产品服务等能力[4]。

我国航天发展长期以来以国家计划为主，尚未建立起适应市场发展需求的卫星研制、发射、管控和运营模式。我国遥感科研卫星一直采用政府投入、公益使用的模式，资金渠道来源单一，投入力度难以满足需求，亟需寻求更广泛的资金支持产业发展。遥感卫星仍局限于行业应用，空间信息产品规模化生产、业务化应用、社会化服务程度低，社会大众对空间数据与信息服务的认知度不高，既不知道如何获取上述技术与服务，又不清楚如何应用，导致卫星综合应用效能未得到充分发挥，需要借助市场化的推广与普及手段，促进空间信息消费。

四、政府与社会资本合作的思路

1.必要性分析

从财政角度来看，PPP模式可以缓解财政支出压力，提高财政资金使用效率。政府通过项目未来运营收入和适当补贴，“撬动”社会资本参与项目全生命周期建设与运营，可以拓宽航天建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，减少国家财政投入，形成多元化、可持续的资金投入机制；同时有利于激发市场活力和创造力，拓宽社会资本发展空间，进一步提升民用空间基础设施公共服务的效率与质量。

从政府角度来看，PPP模式可以促进政府的市场监管、公共服务职能与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，提高公共服务效率与质量，提高公共产品供给效率。以往我国遥感卫星建设和数据应用主要依靠政府投资建设和主导应用，在激发大众应用活力和拓展市场等方面存在短板，PPP模式有利于充分发挥市场配置资源的作用，调动更多参与主体的积极性，推动优质空间信息和服务产品在更广范围、更大程度上得到应用，创造更多经济和社会价值。借鉴国际上政企合作发展商业遥感卫星的成功经验，利益共享、风险共担、优势互补，有利于民用航天市场化、商业化、规模化和国际化发展。

从企业角度来看，PPP模式通过授予特许经营权，使社会资本可以进入运载火箭发射、卫星运营服务等空间基础设施领域，大幅度拓宽了社会资本的发展空间。

从行业角度来看，PPP模式有利于推动航天产业升级及商业航天发展。引入竞争机制，由项目公司择优选取卫星研制、发射服务提供商，实行供应链的竞争性采购，倒逼我国卫星研制与发射企业优化方案设计、提升卫星性能、缩短研制周期，进而带动航天技术水平、质量性能、成本价格、研制模式等的全面提升，统筹国家利益和商业利益，推动航天产业转型升级，促进我国遥感卫星产业的平衡、健康、可持续发展。

2.项目运作方式比选

依据国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，高分多模卫星可以定位为准经营性项目，可通过政府授予经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进，建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。

BOT模式是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20～30年。BOT模式运行程序包括：确立项目阶段—招投标—成立项目公司—项目融资—项目建设—项目运营管理—项目移交。

BOO模式由BOT模式演变而来，BOO模式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责的项目运作方式。BOO模式运行程序包括：确立项目阶段—招投标—成立项目公司—项目融资—项目建设—项目运营管理。该模式下必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。

考虑到我国遥感产业商业化水平较低，科研遥感卫星数据市场需求不够清晰，遥感数据政策、政府采购服务政策等尚不明确，针对我国科研卫星的研制发射现状，现阶段直接采取政府大订单采购服务模式推进难度较大，宜采用PPP模式，由政府负责遥感科研卫星工程的研制、建设和发射，由社会资本负责租赁卫星使用权并完成卫星数据产品的分发服务。

3.投融资结构设计

借鉴德国RapidEye卫星星座、TerraSAR－X卫星、加拿大RadarSat卫星等PPP项目的成功经验，将整个任务分为卫星建设发射任务和卫星运营服务任务。

卫星建设发射任务包括遥感科研卫星的研制建设和发射测控，主要包括卫星系统、运载火箭系统、发射场系统、测控系统等系统的研制建设，主要由中央财政资金负责，按现行民用航天投资模式开展。项目公司与卫星监管方签订卫星使用权有偿租赁协议，并一次性支付卫星寿命期内的卫星租赁使用费，补足建设投资缺口。

卫星运营服务任务包括遥感科研卫星项目的地面系统改扩建及卫星运营服务，由社会资金负责，通过招标、谈判等过程确定社会投资者，由社会投资者有偿租赁卫星资产，独立负责完成卫星运营、服务等工作。经营期满后将卫星及其数据产品完好、无偿地移交给国家指定机构。

卫星建设发射任务采用转让—运营—移交（TOT）模式，卫星运营服务任务则采用BOT模式，二者合成为一个典型的BOT模式。

4.项目回报机制

政府方回报机制。政府通过向项目公司提供卫星使用权，要求项目公司在约定范围内免费向卫星主用户提供符合项目可用性（符合验收标准的公共资产）以及政府所需的公益运营维护服务（符合绩效要求的公共服务）。

社会资本方回报机制。社会资本方主要通过商业化手段向境内用户分发销售境内遥感数据及其高级产品和服务、向用户分发销售境外遥感数据及其高级产品和服务等方式收回其社会投资。经备案或批准后，可在经营期内开展商业冠名等活动。

5.采购方式选择

根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等文件，PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购5种方式。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。依据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》和《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》等文件要求，对于技术复杂或者性质特殊不能确定详细规格或者具体要求的，市场竞争不充分的科研项目，可以采取邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商等方式开展。

考虑到项目政策边界条件尚不完备、项目收益和回报难以准确测算、高分辨率遥感数据涉及国家安全等因素，建议遥感科研卫星项目采取竞争性磋商采购办法开展。

五、结束语

本文对政府与社会资本合作的思路进行了必要性分析，比选了项目运作方式，设计了投融资结构和项目回报机制，选择了项目采购方式，所提研究成果可以拓宽空间基础设施建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，进一步促进政府的市场监管、公共服务职能与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，提高公共服务的效率与质量。