从科学化精细化视角浅谈高校预算编制

宋陶林

我国的预算管理制度是公共财政框架体系的重要组成部分，《预算法》实施以来，为规范预算编制、强化预算执行、提高财政资金使用效率，从部门预算改革到实行国库集中支付改革、再从政府收支分类改革到推进预算绩效改革，一个与建立公共财政要求相适应的预算管理体制已基本建立，预算管理水平有了很大的提高，但预算管理体制改革是一项复杂的系统工程，在实践中仍然存在一些亟待解决的问题。现结合高校预算管理实践，从科学化精细化视角对当前政策背景下的高校预算管理工作进行探讨。

一、科学化精细化管理的涵义认识和在高校预算管理中的定位

（一）科学化精细化管理涵义认识

财政部在《关于推进财政科学化精细化管理的指导意见》中指出，财政的科学化精细化管理，要实事求是，从实际情况出发，对财政科学化精细化管理定义清晰，表述充分，但其表述在理论界却不尽一致，在实际适用中存在一定程度的演变，有的学者认为其是一种管理理念和管理技术，也有认为是一种创新工具，还有学者认为是一个过程。其科学化管理定义源于其指导思想即全面落实科学发展观，引申在财政管理领域可概括为实事求是、依法理财、手段科学、管理先进、注重实效，精细化管理是针对粗放式管理提出来的，是总结实践经验的必然结论和财政改革的必由之路，可概括为程序规范、职责明确、技术先进、精确细致、提高效能。推进科学化精细化管理不但是一项复杂的工程，而且是一个有机整体，对科学化精细化管理的涵义理解和认识必将是随着社会的发展而趋向于多样化和层次性。

（二）科学化精细化管理在高校预算管理中的定位

高校预算管理体系的形成和发展是与国家财政体制改革密切相关，随着我国高校经费及管理模式改革不断深入和发展，预算管理已经成为高校管理工作中的关键环节，作为基层部门的高校面临着规模扩张、提高质量投入与经费短缺的矛盾以及在生均拨款体制下扩招冲动、办学条件改善与政府政策的博弈，此时高校推进预算科学化精细化管理，通过增收节支，挖掘潜力，改善高校预算管理，提高财政性资金使用效率，显得尤为重要。预算在高校中是全校经济工作的指挥棒，在高校有限资源配置中处于主导地位，科学化精细化管理的推进在高校预算管理中不但意味着预算管理旧有理念的转变，并且要求在预算管理规章制度、预算管理体系、预算管理方法和管理手段也要进行全方位的变革。因此，科学化精细化管理在高校预算管理中具有指导地位并且是贯穿始终的。

二、科学化精细化管理在高校预算编制中的应用

（一）高校预算中推进科学化精细化管理的雏形已形成，方法、手段、体系建设逐步完善，成效初步显现。

1、采用“零基预算”编制高校预算，逐步改变传统的“基数加增长”编制模式。将高校所有收支统一纳入到一本预算中反映，对上年基数不考虑，新编预算实行有增有减，增加多少预算或项目，有理由，多少有依据，符合国家政策和学校实际情况，以零基来编制下年年部门预算已成为趋势，改善了预算资金管理粗放的状况。

2、以定额指标体系建设为基础改进基本支出预算编制，对项目进行备选、淘汰、滚动提高项目库科学性。基本支出、项目支出预算按经济科目、功能分类、支出类别进行细编，使资金来源和支出方向更加清晰。同时建立并完善人员经费和办公经费等基本支出涉及的定额体系，确保基本支出不留缺口，打满打足。加强部门预算中的项目库管理，对高校各单位申报的预算项目按照一定的程序和层级进行遴选、专家论证以及审核评价，严住项目入口关，稳步提高年度预算资金配置的科学性，把每分钱花在刀刃上，努力提高教育经费使用效益。

3、预算编制坚持日常与定期结合，理顺预算管理层级，预算执行更加有效，稳步推进高校预算绩效评价工作。从原先的预算编报“三上三下”改变为预算准备+“二上二下”，规范了预算编报的程序，增加了预算编报的灵活性，在一定程度上缩小了预算与实际情况的差异，通过主管部门对预算执行实行日常化监督规范以及指导高校的序时执行，大大提高了预算执行率。财政部门建立政府采购项目预算执行进度与项目资金安排进行挂钩，要求高校对所有项目进行年度绩自评并上报评价报告，推动高校建立绩效评价体系和机制，进一步提高了政府采购项目的预算执行率，对财政资金及时发挥经济效益产生良好的效果。

（二）科学化精细化管理在高校预算编制应用路径

1、夯实推进全面预算的基础，提高预算管理的精细化程度。现行部门预算在编制周期和方法中存在着预算涵盖面不全，定额标准不科学、定额体系涵盖不全面等问题，导致发生收入不实、不全、不细等问题，为防止预算编制环节的简单化、粗糙化进而带来各种后续问题，高校在部门预算管理中，必须建立相应的机制，各单位各负其责，收支做到应纳尽纳，同时需要调整扩大预算编制周期，增加中期预算编制环节，在上年年经费决算编报完成后，开始下年度的预算编制工作。早编、早安排，对年度必须完成工作任务提前预算预估，留下充分空间和时间，这样做，有利于提高高校部门预算编制的质量，有利于推进预算批复部门或机构对部门预算的审查时的准确度和时效性，保证预算资金分配的公平、公正、公开，更加提高预算编制的透明度。

2、进一步完善相关法律法规，促进依法理财，科学理财。修改与实际情况不配套的法律法规，提高高校部门预算的约束性和权威性。在高校预算决策机构中，引进第三方参与专业化评审，建立标准化的预算审核机制，做好事前的监督。开展调研会商，建全完善预算管理办法，对预算管理中涉及到经济责任和支出进行进行量化评价，建立科学的评价方法，定期对预算执行情况进行统计、观测，实行预算全过程控制，改变重预算、轻执行的预算管理理念。在预算执行过程中，因各种原因造成预算下达后又提出新的项目需求，除高校教学科研等方面急需的情况，应一律安排在下年度预算考虑，切实维护预算的刚性和严肃性。

3、尽快建立绩效评价体系，以绩效评价结果导向资源配置，提高高校资金使用效益。结合高校实际，广泛宣传绩效预算实施的必然趋势和发展状况，争取高校财政资金项目使用人的绩效预算的理解和支持配合。预算绩效考评包括以下主要内容：绩效目标的设立以及完成情况，资金的使用进度和结余情况，项目资金使用中的财务管理情况，项目负责人为完成绩效目标采取的措施和努力的程度，绩效目标的产出和社会经济效益指标等。绩效考评实施应按照规定的办法，组织相关职能部门和学院进行统一考评，可以采取定性和定量的办法。绩效考评的方法主要有：公众评价法、因素分析法、比较法、成本效益分析法等多种方法相结合的方式。通过绩效评价体系的建设和不断充实完善，使绩效预算深入人心，全员参与，真正树立绩效预算的权威性。

4、加快建设预算编制和管理信息化系统化进程，进一步提高预算信息质量。高校应不断完善预算管理系统的信息化建设，结合编制和管理要求引入经过认证的财务信息应用软件，加强预算数据整合利用，并加强与校内学生、人事、资产、基建等部门的协调，保持与上级主管部门、财政等部门的信息互动、数据共享，对预算数据实时动态调整，科学合理分析利用预算编制和管理中横向和纵向数据，找出编制和管理的薄弱环节，及时掌握准确有效的宏观经济政策和相关依据，做好单位基础信息资料的填报更新，为科学准确做好高校预算编制管理做好基础工作，增强预算信息的真实性、准确性和可利用性。