内蒙古基本公共服务 体系建设与未来路径选择

进入新世纪，内蒙古自治区抓住西部大开发的机遇，在国家财政支持下，基本公共服务增量、扩面、实现城乡均等化等方面均取得明显进展，逐步形成覆盖城乡居民的基本公共服务体系，各级各类基本公共服务设施不断改善，国家基本公共服务项目和标准得到全面落实。从新时代经济社会发展的实际出发，内蒙古应综合考虑人口规模、城乡差别、地区差别和群体差别等因素，按照十九大的要求和部署，加快形成可持续和人民满意的基本公共服务体系。

内蒙古自治区作为西部12个省市区之一，在西部大开发战略提出后，围绕民生开展的基本公共服务取得了明显成效，老百姓得到了摸得着、看得见的实惠，在维护边疆稳定、打造北疆亮丽风景线方面发挥了较好的作用。

西部大开发二十年内蒙古基本公共服务体系建设成效

进入新世纪后，自治区抓住西部大开发的机遇，在国家财政支持下，基本公共服务增量、扩面、实现城乡均等化等方面均取得明显进展，逐步形成覆盖城乡居民的基本公共服务体系，各级各类基本公共服务设施不断改善，国家基本公共服务项目和标准得到全面落实。

（一）基本公共服务投入稳定增长

西部大开发后，随着自治区各级财政投入增加，基本公共服务的总量持续加大，基本公共服务预算支出占财政支出比重逐步提高，部分公共服務项目的人均投入超全国平均水平。全区教科文卫与社会保障和就业领域的财政投入由2000年的61.29亿元增加到2017年的1739.64亿元，年均增长约67%，远远超出了国家同期平均水平。特别是“十二五”期间，全区教育、医疗卫生、社会保障和就业投入的年均增长率分别达到53.21%、37.06%和39.73%，远远高出一般公共预算支出年均增长率（13.9%），且每年财政用于三个项目的人均预算经费均超过全国平均水平。到2018年底，全区基本民生支出占一般公共预算支出的69.8%，①一批群众关心的热点难点问题得以解决，基本进入到“制度整合、全面覆盖时期”。②

（二）全区基本公共服务供给有效扩大

伴随财政投入的不断增长，自治区教育等各项与民生息息相关的社会事业全面进步，到“十二五”期末，部分指标已达到或超过全国平均水平。自治区建立了从学前教育到高等教育的助学体系，在全国率先实现高中阶段免费教育;学前教育三年毛入园率高于全国平均水平14.5个百分点，102个旗县（市、区）通过国家义务教育均衡发展评估认定;全区建立了基本医保、大病保险、商业健康补充保险、医疗救助、大病保障基金的“五重”保障机制，贫困人口参加基本医保的参保率达到100%等等。二十年里，全区针对重点人群，加大公共资源向农村、贫困地区和社会弱势群体倾斜力度，把更多的财力、物力投向基层，不断提高基本公共服务设施标准化、服务规范化、专业化和信息化水平，使基本公共服务供给的有效性持续增加。

（三）城乡各级各类基本公共服务设施不断改善

随着撤盟设市和城镇化的推进，内蒙古自治区在推进新型城镇化建设上取得明显成效，城市公共服务能力不断完善，城市居民生活水平明显改善。城镇人均居住面积由2000年的15.54平方米增加到2017年的32.66平方米，增长1倍以上;城镇用水普及率由89.1%增加到2017年的99.1%;人均绿地面积由2000年的6.04平方米增加到19.66平方米，超过同期城市建成区面积增长比;2000-2017年，平均每万人拥有道路长度增加近1倍。据统计，2017年全区城镇市政基础设施建设共完成投资约1300亿元，截至2017年底，基本淘汰10蒸吨/小时及以下燃煤供热锅炉，城镇污水处理率94.3%，城市生活垃圾无害化处理率98.4%，各级各类公共服务基础设施得到不断改善。

自2014年起，内蒙古自治区启动了针对9388个行政村的农村牧区危旧房改造、农村牧区安全饮水、嘎查村街道硬化、村村通电、村村通广播电视、嘎查村配备标准化卫生室、嘎查村建文化室、建设便民连锁超市、农村牧区常住人口养老医疗低保、校舍建设和安全改造在内的十项基本公共服务项目的全覆盖工程。形成了城市基础设施向农村牧区延伸、城市公共服务向农村牧区拓展的趋势，逐步形成城乡一体化的基本公共服务体系。

基本公共服务体系建设存在的问题与困境

西部大开发以来，自治区通过健全基本公共服务，在保障和改善民生方面取得了重要进展和成就，但受多方面基础条件以及长期形成的体制、机制因素影响，基本公共服务供给不足、发展不平衡的矛盾仍然比较突出。

（一）城乡基本公共服务资源配置不均衡

“教育、卫生等基本公共服务均等化取得新成效”是2006年国务院出台的《西部大开发“十一五”规划》的重要内容之一，经过党的十六届六中全会、党的十七大、十七届三中全会、十八大等重要会议的强调和部署，实现基本公共服务均等化成为2020年全面建成小康社会战略目标的重要内容。但长期的城乡二元结构造成农村牧区在基础设施、医疗、社会保障以及文化教育等方面与城镇仍有较大差距。有研究表明，基本公共服务因素在城乡收入差距中的影响为30%-40%左右（迟福林，2007），从2000年到2017年，内蒙古城乡居民可支配收入由5152元、2058元增加到35670元和12584元，③但城镇居民收入仍是农村牧区居民收入的3倍左右，如果将基本公共服务保障能力不同而形成的隐性差距计算在内的话，那么城镇居民收入将是农牧民收入的5-6倍。城乡基本公共服务供给不均衡无疑是扩大城乡居民收入差距的重要因素之一，所以要真正实现2020年全面进入小康社会的目标，提高城乡基本公共服务均等化十分必要也迫在眉捷。

（二）区域间基本公共服务配置不均衡

内蒙古地域狭长，资源分布和人口分布不均衡，地区间发展水平差距较为明显。以2014年为例，全区102个旗县（区）公共财政预算收入共计1169亿元，其中有35个旗县（区）公共财政预算收入超过30亿元且预算收入总和达到全区公共财政预算总和的77.8%;同时有26个旗县公共财政预算收入不足3亿元且预算收入总和只有鄂尔多斯市东胜区的二分之一。④区域间经济发展的不均衡也致使区域基本公共服务水平存在差距。笔者曾对全区12盟市基本公共服务水平进行评价分析，二级指标由公共教育、基本医疗卫生、基本社保和就业、文化服务构成，三级指标包括每万人拥有床位数等14项指数，最终运用因子分析法进行综合测评得到结论是，乌海市基本公共服务水平在全区排名最高，综合指数评价0.58;乌兰察布市最低，综合指数评价0.3，极差达到0.28，可见不同盟市的基本公共服务资源分布极不平衡。⑤

（三）各类基本公共服务资源配置不均衡

除不同类别公共服务资源供给优先程度和投入力度存在差异外，基本公共服务的覆盖范围也不均衡，尚未有效惠及全部流动人口和困难群体的问题比较突出。以社会服务为例，全区现有的社会服务项目内容十分有限，主要针对低收入家庭、孤寡老人、孤儿和残障人士、城镇“三无”人员、农村“五保户”等特殊困难群体。但随着经济转型和社会变迁，社会结构在发生深刻变化，现有基本公共服务体系明显存在覆盖盲区，已经无法满足广大特殊群体的需要。有些盲区已被普遍认可，如针对流动人口的公共服务供给不足的问题，还有一些盲区并未得到充分认识，如犯罪受害者、HIV携带者、破产者、暴力和自杀倾向者、受家庭虐待者等边缘群体、脆弱群体和问题群体。而对这些群体的社会救助程度直接关系到整个社会的和谐与文明程度，是基本公共服务体系建设中不可忽视的问题。

（四）公共服务供给的社会和市场参与机制尚未形成

随着政府转型和社会发展，政府一元供给的模式已不适用于公共服务领域，特别是2013年李克强总理主持召开国务院常务会议，要求推进政府向社会力量购买公共服务后，市场组织和社会组织参与和补充公共服务的功能日渐受到重视。但实践中，社会救助、社會福利资源的筹集、分配以及救助工作仍主要以政府为主，公共服务供给的社会和市场参与机制尚未形成，社会组织、企业与家庭参与提高公共服务质量和效益的作用还没有真正得以发挥。按照国际上的通用标准，万人社会组织的数量是衡量社会文明程度的一个指标。据统计，世界发达国家每万人拥有社会组织数一般超过50个，日本每万人拥有社会组织97个，美国是63个，中国香港地区是28个，⑥但内蒙古每万人仅拥有4.39个社会组织。2015年，全区接受社会各类捐赠款物合计金额仅为0.6亿元，占全年社会保障支出的0.1%，在全国的排名仅高于海南、黑龙江和新疆三个省区，位列倒数第四位，与接受社会捐赠款物金额最多的江苏省相差了近170倍。所以必须深刻认识到，供给方式单一代表着全区基本公共服务体系尚不完善。现阶段，以政府供给为主导的公共服务提供模式无法满足结构转型下的多元化、个性化的公共服务需求，由于政府供给不足和公共资源无法得到优化配置，在一定程度上会导致群众的满意度不高，并累积下基层矛盾，不仅难以保障发展成果惠及全民，不利于社会和谐稳定，而且还会制约经济社会健康协调可持续发展。

新时代内蒙古公共服务体系建设面临的挑战

2019年，中央全面深化改革委员会通过了《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，在新的历史起点上提出新时代西部大开发要注重高质量发展，推进西部大开发加快形成新格局的总体要求。充分认识由于中国特色社会主义新时代的历史方位和社会主要矛盾的变化呈现的新形势，把握基本公共服务体系建设需要面临的新问题，对今后一段时期全面推进内蒙古公共服务体系建设具有重要的现实意义。

（一）高质量发展对政府资金使用效率提出新要求

国家经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段以来，内蒙古经济增速也在不断放缓，从新世纪前十年的年均增长17.3%调整到2017年的4%，经济增速排名从原来全国第1位回落到2017年的第22位。与全国其他省份一样，内蒙古也进入到以增速换档、结构转型、动力转换和方式转变为主要特征的经济发展新阶段。⑦内蒙古经济环境呈现出的特征对政府债务管理能力提出新要求，如何在财政增长乏力甚至负增长的情况下，保证和进一步提升群众的“获得感”，是对财政资金使用效率的最大挑战，也是基本公共服务体系建设面临的重要课题。

（二） 主要矛盾变化对公共服务供给方式提出新要求

党的十九大报告指出，新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。主要矛盾的化解对政府治理体系与治理能力现代化提出了新要求，面对由于全区民众真正的富裕程度并没有与经济增长同步的现实问题，需要从改善民生的角度，通过增加公共产品的有效供给，让居民共享改革成果，这即是关系到百姓切身利益的问题也是对各级政府执政能力的考验;需要在公共服务领域扩大公开透明与公众参与的程度，逐步扩大城乡公共服务等领域社会化范围;积极调整职能结构，建立完善部门与企业、社会对话沟通机制，形成公共服务供给的社会和市场参与机制;需要利用先进科技手段扩大基本公共服务覆盖面，按照国家关于“基本公共服务体系建设的构想”，改进公共服务方式，提升基本公共服务质量。

（三）新型城镇化对城镇基本公共服务供给提出挑战

虽然城镇化在很大程度上缓解了农村人地紧张的突出矛盾，但随着农牧区转移人口对城镇公共服务的依赖性会逐步提高，特别是按照“三个一亿人”（ 促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化）的发展目标，全区大中小城镇都面临着承载转移劳动力就业，为常住外来人口提供就业、教育、医疗、养老、社保和文化的压力。但从现有城镇化的发展水平来看，全区城镇对劳动力的承接能力还较弱。全区12个盟市中有7个盟市城镇化率突破60%，但同年全区城镇化水平与工业化水平的比值仅为1.16，低于全国1.53的平均水平，也低于国际1.95的平均水平，与国际通行1.4-2.5的合理发展区间还有一定差距，城镇基本公共服务的承载力还有待进一步提升。

（四）人口老龄化趋势对农牧区公共服务配置提出挑战

结合全国工业化、城镇化和经济全球化的大背景来审视内蒙古的人口流动形势不难发现，农村牧区的年轻劳动力逐年流向城镇，老龄化程度明显高于城镇地区，呈现城乡倒置的特征。一方面是随着人口老龄化程度加深，每100名劳动年龄人口负担非劳动年龄人口在逐年上升。另一方面，从基层组织的自给能力上来看，空心村的集体经济无法维系村级公共服务供给。截至2015年3月，全区每千名老人拥有床位数为54张，农村牧区互助养老幸福院769所，农村敬老院398所，光荣院34所，自治区农村牧区互助养老幸福院、农村敬老院、养老服务站等农村牧区居家养老服务覆盖率仅仅为30%，远远满足不了目前的养老需求。整体表现为传统的养老方式受到挑战，但社会化养老供给能力还未达标，要实现政府购买服务与百姓需求之间的对接，需要政府付出更多的努力。

健全基本公共服务体系的原则与方向

从新时代经济社会发展的实际出发，综合考虑自治区区人口规模、城乡差别、地区差别和群体差别等因素，按照十九大的要求和部署，加快形成可持续和人民满意的基本公共服务体系。从体系建设的角度，建议自治区基本公共服务体系构建遵循以下原则：

第一，基础性原则。基本公共服务体系中强调的基础性，在于强调保障人民群众最基本的生存与发展需要。因为公共服务事关人民群众的生存权、健康权、受教育权等宪法规定的基本政治权利，所以围绕群众的基本生存和发展需求，坚持中央提出的“尽力而为、量力而行”，确保基本公共服务体系内容和执行标准与经济社会发展水平和人口发展要求相适应。

第二，系统性原则。所谓系统性，即基本公共服务体系的组成元素应是一个整体，各元素之间相互联系、相互作用、不可分割。虽然可能随着经济社会事业范围的不断发展，体系内容不断扩充，但并不能改变体系的整体性和系统性。基本公共服务供给的部门要将服务内容及其相应的政策、组织、财政和机制保障视为一个有机整体，同时也将自身视为整体的组成部分，做好与其他相关部门协调合作。以系统整体目标的优化为准绳，协调系统中各分支的相互关系，使系统完整、平衡。

第三，公正性原则。公正性是指基本公共服务体系的构建必须要体现社会的公平正义，这是政府提供基本公共服务的核心价值。通过建立完善的基本公共服务供给体系，合理调整群众收入分配格局，在讲求效率的同时注意因机会不均等带来的不公正，努力缓解收入分配差距日趋扩大的趋势。将实现基本公共服务均等化看作是缓解地区差距、城乡差距以及收入差距，进而推动经济社会协调发展的一种手段。

在对“十二五”期间全区基本公共服务体系建设的背景、成绩、问题进行全面分析的情况下，笔者建议未来全区基本公共服务体系建设从以下几个方面着力推进。

（一）积极促进基本公共服务供给与群众需求耦合

基本公共服务的理想效果就是实现最大程度的供需平衡，在完全竞争的市场环境假设下，要实现供需平衡的科学决策需要信息充分且公开透明，而在现有体制机制下，政府自上而下的供给内容与民众的真实需求实现匹配，至少需要以下几个条件：

一是建立基本公共服务需求表达机制。现阶段政府的决策采取的是“自上而下”模式，制定公共服务供给目标时，更多考虑的是上级部门的目标和指标要求，由于缺少公众利益表达的正式渠道和向下寻求建议的有效机制，不仅导致因利益诉求而引发的群体性事件频繁发生，而且导致基本公共服务供给效率低下、社会资源产生巨大浪费，阻碍了公众共享改革成果的进程。

二是建立健全基本公共服务绩效评估和满意度评价机制。在公众需求日趋多元化且公共服务资源有限的社会背景下，要解决投入不足、不均衡的问题，需要公共服务供给模式由自上而下的“供给导向”转变为自下而上的“需求导向”（尹栾玉，2015）。但供给模式转变的关键在于对政府公共服务决策实行“硬约束”。一方面是将公共服务均等化设计在政府工作考核和干部考核体系中，另一方面需要在决策和对实施效果的评估阶段充分行使公众意见表决权，按照《关于全面推进政务公开工作的意见》中规定的“决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开”。

（二）多渠道促进公共服务供给主体多元化

国际经验表明，相比于公共部门直接供给，公共服务的市场化与社会化提供在提高效率与质量上更具优势。所以通过政府购买推进部分公共产品市场化、社会化改革首先需要理顺政府的角色定位和职能分工，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办，而是通过制定政府购买公共服务指导性目录，明确政府购买公共服务的种类、性质和内容，加强项目监管、绩效评价等流程，通过市场招标，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构、事业单位和企业等承担。只有不断深化和细化基本公共服务供给中各种参与方的角色和规制，才能逐步形成“社会协同、公众参与”的良好格局。其次，要加强政府和社会多渠道合作。有学者认为“有效供给公共服务，应该由社会中多元行为主体基于一定的集体行为规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式。”⑧所以引入社会力量多方参与公共服务供给十分必要，而社会组织的参与不应仅局限于参与到过去无法参与的领域，而是要成为政府的合作伙伴，在基本公共产品生产、定制、监控等各个环节发挥作用，实现多渠道合作方式，提升基本公共服务供给质量和水平。

（三）借助信息化手段促进公共服务向“靶向”供给转变

所谓“靶向”供给是指增强公共服务供给的精准度，用最大的投入产出效率解决特殊群体“最迫切、最需要、最直接”公共服务需求，强调供给的有效性。而要提升供给有效性，首先需要对需求群体进行“精准”划分，除《国家基本公共服务体系规划》对各项基本公共服务的范围和标准的界定外，自治区需要根据常住人口呈现出的特点制定出更为具体且有实操性的均等化标准体系，尤其是针对医疗卫生、养老等居民生活核心领域的问题，建立城镇与农牧民基本数据采集和监测体系，尽可能全面地掌握弱势群体情况和公共服务问题。其次，可以借助信息手段实现“精准化”。大数据技术可以完全突破传统人力计算方面的桎梏，自助识别需求信息并快速处理公共服务供需信息匹配问题，使公共服务更具“靶向性”，公共服务更具精准化。最后，要真正实现基本公共服务领域的“靶向”供给，还需要做好相关配套机制建设，例如将均等化标准作为财政转移支付测算的重要依据，以及政府间财力分配和效果评估的客观指标，才能保证定向供给得以顺利实施;建立大数据基础设施建设平台，才能真正发挥大数据对提高公共服务供给精准性的作用。

（四）分层次、分阶段地“尽力而为量力而行”

目前全区各盟市间、城乡间、各类基本公共服务项目间的均等化水平存在很大差异，因此改善公共服务必须遵循从实际出发，因地制宜的原则。要认识到推进基本公共服务均等化是一项长期任务，也是分层次、分阶段的动态过程，必须坚持保基本、广覆盖、可持续的基本原则，在政府财力相对有限的条件下，尽力而为又量力而行。所谓分层次是要认识到各盟市经济社会发展水平存在差异，例如西部地区具备较好的物质基础，可以开始向高效率、精准型和选择性供给模式过渡，努力方面是鼓励创新;而经济水平欠发达和基本公共服务供给水平偏低的区域，要以资金和资源扶持为主，增加政府投入力度，继续强化保底功能。分阶段就是要认识到公共服务的供给也是一个循序渐进的过程，不能一蹴而就，不同阶段要有不同的均等化标准和实现目标。从基本公共服务供给方面看，首先应该合理安排基本公共服务的供给顺序，结合扶贫目标重点解决农村牧区最需要，農牧民最迫切的基本公共服务的供给内容，之后再不断扩大公共财政覆盖范围，逐步提高全区的基本公共服务水平和质量。

注释

①布小林：2018年内蒙古政府工作报告，内蒙古自治区第十三届人民代表大会第一次会议上的讲话。

②曾红颖：基本公共服务均等化标准与阶段性目标研究，中国计划出版社，2013年第1版。

③数据来源于2018年《内蒙古统计年鉴》。

④数据来源于2018年《内蒙古统计年鉴》。

⑤张敏：内蒙古“十二五”期间基本公共服务体系建设调查[M]，内蒙古教育出版社，2019年第1版，第16页。

⑥杜啸天：深圳登记社会组织达6944 家万人社会组织数不及发达国家，南方日报2014年2月19日版。

⑦内蒙古自治区发展研究中心，自治区党委九届十三次全委会议暨全区经济工作会议精神解读，2015年。

⑧莱斯特·萨拉蒙：《全球公民社会：非营利部门视角》，第4页，社会科学文献出版社，2002年版。

作者简介

张 敏 内蒙古社会科学院公共管理研究所副研究员，研究方向为公共服务与基层治理