规范商业运载火箭有序发展—《关于促进商业运载火箭规范有序发展的通知》解读

李宇飞（中国运载火箭技术研究院）

2019年6月10日，国防科技工业局、中央军委装备发展部联合发布了《关于促进商业运载火箭规范有序发展的通知》（以下简称《通知》）。这是中国商业航天走到今天，第一个对商业运载火箭进行细则指导的官方文件。本文对《通知》进行了市场、管理、创新等方面的解读，力求更加准确地阐释其对当下商业运载火箭发展的重要指导作用。

1 商业运载火箭企业迅速成长

当前，太空作为新战略疆域广受世界各国的重视，围绕太空的商业化利用已经成为一个越来越受到关注的领域。我国目前正处在从航天大国向航天强国迈进的重要节点，随着技术上的进步以及政策上的促进，我国的航天领域也出现了越来越多的商业化因素，我国的航天活动也正在由政府主导逐渐发展过渡到市场多元主体参与。

从成立的主体上来看，相关数据显示，截至2018年年底，我国在商业航天领域已经注册有141家公司。其中民营航天企业123家，占比87.2%。其中有61家是近3年新注册成立的企业，占比43.3%。从区域分布上来说，国内大部分商业航天企业主要集中在北京和陕西，其他分布在湖北、湖南、江苏、上海、四川、浙江等省市。

从发射数量上来看，2018年中国航天共执行了39次发射任务，发射航天器105个。在这39次发射任务中，与商业行为相关的发射13次，成功地将36颗卫星送入太空。

从资本投入上来看，2018年，中国商业航天领域年度投融资总额达35.71亿元，至少发生36笔投融资交易，其中三分之一属于天使轮及种子轮投资。36笔投融资事件中有29笔发生在北京，其余则分布在湖北、湖南、四川、陕西、广东等省份。

如果说以上的数据只是说明了资本的躁动的话，那么以下一些事件，则说明商业航天领域中一股重要的力量—民营企业商业运载火箭，已经发展成为我国航天领域不可忽视的力量。

对于研制运载火箭所必需的火箭发动机等的关键产品，国内已经出现了民营企业遍地开花的现象。零壹空间、星际荣耀、星河动力、灵动飞天、宇航推进等公司完成了姿控发动机的研制；零壹空间、星际荣耀、星河动力、灵动飞天、天擎航天等公司完成了大型固体火箭发动机的研制；星际荣耀、九州云箭、深蓝航天、宇航推进、空天引擎等公司完成了大型液体火箭发动机主要子系统的点火试验；蓝箭公司甚至于已经在2019年5月完成了80吨级液氧甲烷火箭发动机的20s点火试车。

有了发动机这一关键产品，民营公司进行了类似于导弹飞行的火箭发射试验。2018年4月5日，星际荣耀公司在海南发射了双曲线一号S单级固体火箭，最大飞行高度突破100km，最大飞行速度超过1200m/s。紧接着的2018年5月17日，零壹空间公司在我国西部发射了“重庆·两江之星” 单级固体火箭，按照预定的压低弹道飞行了306s，最大飞行高度约40km。

这两次事件使得政府开始正视商业运载火箭的发射问题，采取措施使其进入正常可管控的模式上来。此后的2018年9月5日和7日，星际荣耀公司和零壹空间公司分别在酒泉卫星发射中心进行了其第二次亚轨道火箭发射活动。

2018年10月27日，中国航天史上首枚民营运载火箭，蓝箭航天技术有限公司的朱雀一号三级固体运载火箭在酒泉卫星发射中心搭载微小卫星“未来号”发射升空。然而正常飞行380s后，三级出现异常，火箭发射失败，搭载卫星未能入轨。2019年3月27日，零壹空间公司又在酒泉卫星发射中心搭载灵鹊一号B卫星发射OS-M四级固体运载火箭。火箭在一级分离后失去控制，发射任务失败。

这两次以入轨为目标的火箭发射尽管失败了，但也说明民营公司的商业运载火箭技术已经足够成熟，也许只差最后的临门一脚。

除此之外，一些民营企业也在进行着其他形式的商业运载火箭飞行试验。翎客航天公司于2019年3、4月，在山东龙口开展了液体可回收火箭的低空发射及垂直返回试验，飞行高度达到了40m。凌空天行公司于2019年4月在我国西北部沙漠无人区成功发射带翼的天行Ⅰ－1固体火箭，火箭全程在大气层内飞行，最大飞行高度26.2km，最大飞行速度超过4300km/h。

以上事实充分说明我国商业运载火箭获得了巨大的发展和进步，产业规模急剧扩大。然而运载火箭技术在民间大规模扩散的事实已经对现有相对宽容的政策环境形成了挑战，也对现有法律法规制度环境提出了新的要求。面对这一新形势，在国家层面急需出台相应的法律对航天活动进行必要的规范、约束和协调。国防科技工业局、中央军委装备发展部联合发布《关于促进商业运载火箭规范有序发展的通知》，可以说是对这一形势的及时应对。

2规范商业运载火箭有序发展非常必要

运载火箭技术与弹道导弹技术一脉相承，商业运载火箭也不能摆脱这一属性。总的说来，在商业运载火箭从生产制造到发射入轨的整个生命周期内，涉及到生产安全、发射安全、国家安全等三个方面的影响，根据国家有关法律法规，必须予以规范。

1）生产安全。其包括运载火箭及其部件的生产、销售、购买、运输、储存、使用、试验等环节。

运载火箭在科研生产制造中，需要使用爆炸物、推进剂、高压气体、危险化学品等涉及公共安全的物项，对从业者以及普通民众都存在着安全风险。比如姿控发动机的生产和试验一般要涉及到剧毒推进剂的使用，比如一甲基肼、四氧化二氮等。固体火箭发动机内贮存的固体推进剂实质上是一种爆炸物。在根据《民用爆炸物品安全管理条例》制定并于2006年公布执行《民用爆炸物品品名表》中，业已包含“民用推进剂”和“人工影响天气用燃爆器材（含炮弹、火箭弹等）”。液体火箭发动机所要使用的液体推进剂，包括液氧、煤油、甲烷、偏二甲肼等，都属于易燃易爆的危险化学品。大型液体火箭发动机一次试车的用量可达数吨甚至数十吨，在储存和使用中都存在着巨大的安全隐患，必须进行有效的安全管理。运载火箭的点火起飞、分离等动作，都需要使用具有爆炸物属性的火工品。

根据2014年12月1日起施行的《中华人民共和国安全生产法》第九条的规定，“国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理”。

2）发射安全。其主要涉及到发射场和残骸落区内人员和财产。

运载火箭在发射场加注推进剂之后，存在着意外爆炸、残骸陨落、有毒物质泄漏等可能危及国内遥远地区甚至外国的人员财产安全的问题。运载火箭航落区内的人员财产，以及在此区域内航行的飞机、船只等都会受到影响。为了保障安全需要及时采取适当的疏散、避让等措施。

根据2004年7月1日起施行的《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定的可以设定行政许可的事项，即“直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项”，以及“直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项”，运载火箭的科研制造环节应当引入行政许可管理。

3）国家安全。其涉及到国家的对外承诺、战略平衡等。

运载火箭属于运载工具，而且是目前为止最为有效的投掷大规模杀伤性武器的运载工具。我国在《中国的防扩散政策和措施》白皮书中承诺，“中国一贯主张全面禁止和彻底销毁核武器、生物武器和化学武器等各类大规模杀伤性武器，坚决反对此类武器及其运载工具的扩散”；在《中国的军控、裁军与防扩散努力》白皮书中承诺，“大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散，不利于世界的和平与稳定，也不利于中国的安全。中国坚决反对大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散”。为此我国必须严格控制运载火箭技术及其产品的扩散，也因此制定了《导弹及相关物项和技术出口管制条例》《两用物项和技术进出口许可证管理办法》《中华人民共和国军品出口管理条例》，在其相应的管理清单目录中，列入了运载火箭。

运载火箭和导弹基本上属于同一种技术。运载火箭如果发射后不受控，产生飞行弹道异常，在某些情况下甚至可能引起敌对国家的战略误判。这些都涉及到国家安全的范畴。

根据2015年7月1日起施行的《中华人民共和国国家安全法》第五十九条“国家建立国家安全审查和监管的制度和机制，对影响或者可能影响国家安全的外商投资、特定物项和关键技术、网络信息技术产品和服务、涉及国家安全事项的建设项目，以及其他重大事项和活动，进行国家安全审查，有效预防和化解国家安全风险”，以及第六十条“中央国家机关各部门依照法律、行政法规行使国家安全审查职责，依法作出国家安全审查决定或者提出安全审查意见并监督执行”，需要对运载火箭进行国家安全审查和监管。

3 《通知》明确了商业运载火箭管理的法律适用

对于运载火箭的法律适用，社会上一直莫衷一是。实际上对于商业运载火箭的管理并非无法可依，而是散见于现行的航天活动配套的相关法律法规。从历史来看，运载火箭在我国一直按照武器装备进行管理。

2002年8月22日公布施行的《中华人民共和国导弹及相关物项和技术出口管制条例》，在《导弹及相关物项和技术出口管制清单》中，将“能把500千克以上有效载荷投掷到300千米以上的完整弹道导弹、运载火箭、探空火箭、巡航导弹和无人驾驶航空飞行器，以及为其专门设计的生产设施”列入。另外将用于运载火箭的“推力大于或等于90千牛顿的可贮存推进剂液体火箭发动机”和“总冲大于或等于1100千牛顿·秒的固体火箭发动机”也列入清单。

根据2002年10月15日发布的《中华人民共和国军品出口管理条例》，于2002年11月15日起施行的《军品出口管理清单》，将“运载火箭”列入，且并没有像卫星等特指为军用，而是解释为包括具有各种载荷能力的运载火箭、运载火箭的任何一级或任何子级、火箭发动机、火箭壳体。

国家制定的武器装备科研生产许可目录，把对国家战略安全、社会公共安全、国家秘密安全有影响的武器装备列入许可管理范围。从业单位需要取得武器装备科研生产许可才可从事相关活动。按照公开公布的信息，许可目录中的B类，即是“导弹武器/运载火箭”。

从以上内容可以看出，我国的运载火箭一直都按照武器装备进行管理，其科研生产应适用于《武器装备科研生产许可管理条例》，应按照国家出口管制有关规定进行出口管控。相关生产企业应该依法取得“武器装备科研生产许可证”才能从事相关的业务。而此次《关于促进商业运载火箭规范有序发展的通知》，可以说是再一次明确了运载火箭目前所适用的法律法规。

4 对于商业运载火箭的管理在《通知》中得到进一步的发展

此次发布的《关于促进商业运载火箭规范有序发展的通知》除了重申了已有的关于运载火箭管理的法律规章之外，在一些细化的方面也做出了一定的发展和创新，主要有以下六个方面。

一是明确给出了商业运载火箭活动的定义。将商业运载火箭活动定义为“各类企业通过自有资金、社会资本以及合资合营等模式，在满足国家安全和公众利益前提下，按照国家安全监管要求和市场运作机制，实施的运载火箭相关研制生产和以盈利为主要目的的航天发射等行为”。

二是将探空火箭、亚轨道发射纳入了统一的运载火箭管理体系之中，弥补了我国相关管理体系的缺漏。目前我国关于探空火箭的管理，散见于各个部门的法规之中，比如《中华人民共和国飞行基本规则》《人工影响天气管理条例》等，缺乏系统性，与美国等航天强国相比差距较大。

三是将武器装备许可优化为科研和生产两个阶段。商业火箭企业在获得科研许可后，可从事相关科研试验、研发试制等活动；在获得生产许可后，可从事相关产品生产制造等活动。这对于进一步推动我国商业火箭企业发展意义重大，体现了国家对于商业运载火箭健康有序发展的鼓励和推动。

四是下沉了商业火箭企业注册地省级人民政府的属地监管责任。要求注册地省级人民政府明确对商业火箭企业取得许可后保密保卫、安全生产、质量等的监管措施和办法。这有助于地方政府认识到运载火箭对于国家安全的敏感性，也便于对体制外的商业企业的保密保卫等进行有效监管。

五是明确了发射场、试验场的相关工作。要求有航天器入轨的发射任务须在国家认可的航天发射场实施发射；没有航天器入轨的试验验证及相关发射试验，可依托和利用国家有关部门和企业所属发射场或试验场等设施；发射场或试验场负责确保发射场区、飞行航区以及落区或回收场区陆域、空域、海域安全。这些在以前都是不成文的惯例，此次明确公布出来，便于后续进一步出台相关法律法规予以规范，进一步促进商业运载火箭的有序发展。

六是明确了运载火箭相关敏感技术、产品国内转让的条件，即受让方必须首先取得武器装备相应科研生产许可资质。在此之前，部分传统军工企业擅自进行的一些技术和产品转让行为，可能涉嫌触犯刑法第四百三十九条所规定的“非法出卖、转让武器装备罪”。此次明确的管理措施实际上为相关的转让行为提供了更为优越的法律环境。

5 对于后续航天立法的建议与期许

长期以来，我国的运载火箭一直被列为武器装备进行管理。由于这一历史特点，我国有关的运载火箭管理的政策规章大多属于内部或保密性质，许多业务的发展和管理也是按内部运作的方式进行。例如《武器装备科研生产许可目录》至今仍然属于保密范畴。这种管理上的不透明，造成社会上对于运载火箭适用法律的误解。

随着我国全面深化改革，一些国家机关颁布的法规和政策进一步对运载火箭的武器装备属性产生了冲击。比如2016年发布的《国家发展改革委工业和信息化部关于实施制造业升级改造重大工程包的通知》中出现了“商业遥感卫星、通信卫星及运载火箭”。2017年新修订国民经济行业分类标准，加入了“运载火箭”这一条目。这就使得在工商登记时，公司的经营范围中可以包含“运载火箭”项目。2018年的《工商登记前置审批事项目录》中不再有关于武器装备的前置审批项目，企业在工商登记时无需取得国防科技工业主管部门的许可，就可以自行登记经营范围。

随着航天领域的发展和开放，特别是商业航天的迅猛发展，现有的航天管理模式和内部规则受到了极大的挑战。在实践上，一批民营的商业运载火箭公司顺利通过了工商登记注册，成为从事运载火箭制造、运营的企业，比如零壹空间、蓝箭航天、星际荣耀等。很多公司还获得了地方政府的大力支持和帮助，取得了巨大的社会影响，获得了社会的广泛认同。

在这种形势下，仍然将“民用运载火箭”和“军用运载火箭”混同成为统一的“运载火箭”条目，纳入武器装备进行管理是不合适的，不利于我国运载火箭产业的发展。此次发布的《通知》虽然明确将商业运载火箭按照武器装备进行管理，但笔者认为依然是一项权宜之计。长远来看，应该仿效航空领域将“民用航空器”与“军用航空器”分开的做法，制定相应的政策法规，单独辟出“民用运载火箭”，实行透明式的管理，使国内外的法人和自然人以平等主体的身份参与航天产业的竞争。

鉴于以上所述，笔者认为十分有必要确立民用运载火箭的法律地位，清晰地界定和梳理其活动范围，该放开的放开，该监管的监管，该服务的服务。协调国家各方面的力量，共同促进航天产业的发展和壮大，有力地维护我国的国家安全。