推动科技型中小企业参与国防科技创新的政策体系研究——以美国经验做法为视角

余东城，闻伟英，李长瑞

推动科技型中小企业参与国防科技创新的政策体系研究——以美国经验做法为视角

余东城，闻伟英，李长瑞

（国防大学军民融合发展研究中心，北京 100071）

进入21世纪以来，高新技术在战争中作用明显。为保持国防科技领先，必须集约化利用国家创新力量，军民科技深度融合必不可少。通过对美国促进中小企业参与国防科技创新的“法律体系”“财税体系”和“服务体系”具体做法的分析，深入剖析了其政策体系特点，并结合中国促进中小科技型企业发展的现状，借鉴美国经验提出了中国促进中小企业国防科技创新应采取的措施，以期促进军民科技发展深度融合。

中小企业；国防科技创新；军民融合；政策体系

习主席指出，“当前，新一轮科技革命和产业变革正在孕育兴起，世界新军事革命加速发展。要审时度势，抢抓机遇，夺占先机。要牵住‘牛鼻子’，把国防科技和武器装备建设的薄弱环节作为推进自主创新的主攻方向，选准突破口，加强预先研究和探索，努力在前瞻性、战略性领域占有一席之地。”可见，前沿性、战略性国防科技的发展对军事力量的形成、军事革命的推进有着极为重要的作用。美国大力促进和有效利用科技型中小企业参与国防科技创新，特别是注重培育具有前瞻性、战略性创新的科技型中小企业，大大提高了美军科技实力与武器装备现代化水平，这对中国军民科技融合深度发展具有极强的参考价值。

本文试图梳理美国支持中小企业国防科技创新的政策体系，提炼出其“法律体系”“财税体系”和“服务体系”中对国防科技创新有帮助的经验，力图为中国利用中小企业参与国防科技创新提供有益借鉴。

1 美国支持中小企业国防科技创新的主要政策

美国在支持中小企业参与国防科技创新的政策体系中，一部分为普惠性促进政策，即无论最终是否应用于国防领域，只要企业需要并申请便能得到支持，该部分培育科技创新基础；另一部分是国防部门等国家安全部门根据自身的需要，从金融资助、采购政策、技术转化等方面加以专门扶持，以期在近期或者中期利用该技术。

1.1 立法支持体系

美国政府对中小企业创新活动的立法支持，为中小企业开展技术创新、提高自我创新能力提供了全面的法律保障。美国早在1890年通过的《谢尔曼法》就为小企业对抗大托拉斯组织的垄断提供了法律基础和保障，随后，相继通过《克莱顿法》《米勒-泰丁法》《塞勒-凯福尔法》等法案，不断完善了反托拉斯法。尤其是1953年通过的《小企业法案》奠定了美国小企业政策的基础，确定了一系列扶持小企业的政策。同时，美国国防部为确保中小企业参与国防科技创新颁布了多个规章，如国防部先后颁布《小型企业分包计划》《国防部小型企业方案》《在多个合同中最大限度地利用小型企业》等一系列国防部门部门规章、谅解备忘录和伙伴关系协定、联邦采购条例（FAR）（包括其补充规定）等，为科技型中小企业参与国防科技创新有据可循，建立一个支持中小企业科技创新的“多角度、多层次”的法律法规体系[1]。

1.2 财税支持体系

1.2.1 财政专项补贴政策

美国政府通过设立专门的政府机构或部门，以设立专项补贴的形式对科技型中小企业进行资助。如设立“中小企业创业研究基金”，规定国家科学基金会与国家研究开发经费的10%用于支援中小企业的科技创新。美国国防部设立中小企业管理办公室，对中小企业参与国防科技创新活动提供指导，并对有国防应用前景的项目给予专项补贴，通过较小投入促进国防科技创新。国防部支持中小企业参与国防科技创新专项补贴主要项目如表1所示。

1.2.2 财政低息贷款政策

由于中小企业在传统融资体系中常常由于逆向选择、信息沟通困难等原因被信贷歧视，很难得到商业贷款，即使申请到商业贷款，也要承担较高利息。因此，美国政府设立财政政策向中小企业提供低息贷款，而国防部是其重要的资金来源。一方面，贷款额较小时，由财政补贴贷款利息的方式支持商业银行向相关中小企业贷款；另一方面，资金需求额度较大的公司由财政向风险投资公司提供低息贷款，再由风险投资公司对资金进行管理。例如小企业创新研究计划（SBIC），通过向小企业投资公司提供优惠的低息贷款，由小企业投资公司以风险投资的方式向具有国防应用前景的科技型中小企业进行投资。目前非常成功的大企业，如苹果电脑、联邦快递、英特尔和微软等都曾被资助过[2]。

表1 美国国防部中小企业管理办公室资助项目梗概

序号项目计划描述 1小企业创业研究计划（SBIR计划）通过建立对小企业创新研发能力的评估，确定对小企业研发费用的资助合同，保证国防采购中武器装备和其他设备的先进性。SBIR项目分两个阶段实施，第一阶段资助额通常在10万美元以内，明确小企业创新研发项目的价值和应用前景；得到国防部认可后获得第二阶段资助，约为75万美元，用于技术试验等实质性研究。项目最终要实现产品商业化或军用市场化，这一时期国防部不再资助，而是通过其他市场渠道获得资本，如风险投资或是其他持续的资本资助 2国防部快速创新基金（RIF基金计划）国防部快速创新基金（RIF）旨在将小型企业技术转化为国防采购计划，该项目旨在为成熟的技术理念提供资金，大约90%的RIF奖是给小企业的，平均奖金为210万美元。RIF的目标反映了国防部对快速、反应灵敏的采购的重视，以及对小型企业创新技术的参与，这些技术可解决运营方面的挑战或解决国家安全的关键需求 3“导师-门生”计划（MPP计划）旨在协助小企业（作为门生）参与大企业（作为导师）的主合同和分包合同，小企业会得到大企业在技术、 管理、人员培训等方面的指导，提高生存能力

1.2.3 财政担保政策

针对中小企业信用基础薄弱的特点，政府出资组建信用担保或保险机构，以形成中小企业的信用支持。美国建立以联邦信用担保为主体，州政府和社区的区域性信用担保为辅，为中小企业提供信贷担保。美国小企业局（SBA）的主要任务是以担保方式吸引银行向中小企业提供贷款，在该制度下，银行也需承担责任，制度设计的精妙之处在于SBA对其所担保的企业在违约时并不承担全部赔偿，银行须承担15%～20%的损失。这样不仅实现了专业角色分工，更体现了风险共担，有效地避免了银行和SBA的道德风险。比如对75万美元以下的贷款提供总贷款额75%的担保，对10万美元的贷款提供80%的担保，贷款偿还期最长可达25年等。值得一提的是，美国政府还批准为中小企业提供担保的金融机构，机构在市场上自由转让担保权，以提高资金的使用效率和流动性，建立了完备的担保体系[3]。

1.2.4 税收扶持政策

美国对科技型中小企业科技创新活动提供税收优惠，刺激中小企业在创新创业中提高其科技含量占比。美国税法把各类科研机构都定义为“非赢利机构”，免除其纳税义务。1986年美国“国内税收法”规定研发经费较上一年增加的商业性研发机构和主体可获新增值20%的退税，实行特别的科技税收优惠以及企业科研经费增长额税收抵免等。在购买设备方面，美国政府规定，凡所购买的新设备使用年限在5年以上的，其购入价格的10%可抵扣当年应缴纳的税款，如果设备法定使用年限为3年的，税款抵免额为购入价格的6%。为了支持针对小企业的风险投资基金发展，风险投资总额的60%可免交所得税，税率从1970年的49%下降到目前的20%。

1.2.5 国防采办政策

美国国防部主要通过《联邦政府采购法》和《购买美国货法案》促进中小企业参与国防工业发展国防采办，加强与小企业创新互动。美国规定政府采办小企业的商品和服务不低于政府支出的23%。国防部为了执行政府采办法案，加强了与小企业的互动，提供给小企业“最大化机会”采办项目合同；还规定大企业在竞标主承包合同时必须提供向小企业分包的计划，否则失去竞标资格。2014年国防部小企业合同额达530亿美元，占国防部直接承包合同的23%。2013年出台的《国防授权法案》要求将中小企业承担主承包合同的金额从23%提高到25%，小企业承担分包合同的金额比例达到40%以上。通过在采办政策上扩大科技型中小企业在国防采办中的份额，以需求为牵引大大地提高了科技型中小企业参与国防科技创新的热情和动力。2015年主承包完成度和2015年分包合同完成度如表2和表3所示。

表2 2015年主承包合同完成度

类 别2015财年完成度/（%）2016财年目标/（%）2016财年完成度/（%） 小企业24.6421.2622.94 （$57.8 B） 归属女性的小企业4.435.004.10（$10.3 B） 小型弱势企业9.535.008.77（$22.1 B） 残疾退伍军人拥有的小企业3.453.003.36（$8.5 B） 未应用过的小企业1.873.001.57（$4.0 B）

注：B表示10亿美元；完成度和目标均表示该项采购费用占军费采购总费用的比例；小企业表示汇总数，分项未列示完全。

表3 2015年分包合同完成度

类别2015财年完成度/（%）2016财年目标/（%）2016财年完成度/（%） 小企业32.3034.5033.90 归属女性的小企业5.305.005.70 小型弱势企业4.405.004.40 残疾退伍军人拥有的小企业2.003.002.10 未应用过的小企业1.403.001.40

注：完成度和目标均表示该项采购费用占军费采购总费用的比例；小企业表示汇总数，分项未列示完全，数据来自美国国防部网站。

1.2.6 市场融资政策

为解决小企业的直接融资问题，美国在股票市场上开辟了“第二板块”，即纳斯达克股票市场，专为小型科技企业提供直接融资的渠道，其上市条件相比主板上市企业更为宽松，世界上很多高科技企业均在此市场上市融资；另一方面，美国的风险基金最为发达，遍及全国有数千个“小企业投资公司”，其中大部分主要投向高新技术型小企业，扩充了小企业融资渠道。风险基金促进社会资本进入科技创新和科学技术转化领域，促进了科技创新商业化并反哺科技创新活动。美国的低息贷款是高新技术风险投资企业的重要资本来源，美国国防部预算资金是其重要组成部分[4]。

1.3 服务支持体系

美国在推进中小企业技术创新的进程中创建了多层次的创新服务机构，由政府职能部门（由政府小企业行政主管部门或政府的其他有关部门参与或协助建立的小企业社会化服务机构）、社会自主服务机构（由社会各方面根据小企业的需求而自主建立的社会化服务机构）、行业协会服务机构（这类机构包括三种形式，即专业性的协作组织、行业性协会和行业协会联合会等）以及混合型服务机构（由上述主办者共同建立的小企业服务机构）四个层次构成。联邦政府根据《美国联邦技术创新法》，商务部设置“联邦技术利用中心”，国家各个实验室设立“研究与技术应用办公室”，以支持研发机构的技术向产业和中小企业转移完成市场化。建立“孵化器”，由服务型中介机构为处于创业阶段的小企业和持有科研成果的科技人员提供场所、资金并辅以创新创业商业化辅助。

同时，美国国防部建立了多种信息发布平台，采用广泛发布机构公告、征集创新方案等方式，最大限度地扩大国防科技计划公开竞争范围。同时，国防部设立小企业办公室，由专业人才负责对具有国防应用前景的中小企业科技创新进行评估和资助，在普惠性科技型中小企业支持政策的基础上，加大对其在资金上的支持力度，并作为中小企业、国防部等政府部门和国会的沟通协调机构。

2 中国促进科技型中小企业国防科技创新政策体系现状

改革开放以来，中国中小企业随着市场经济的发展逐渐成长起来，现已成为国民经济重要组成部分。截至2015年末，全国规模以上中小工业企业有36.5万家，占规模以上工业企业数量的97.4%，在缴纳税金、赚取利润、吸纳就业等方面发挥着不可替代的作用。截至2019-03底，在“科技型中小企业服务”网站上已登记有206 610家科技型中小企业，2019年有2 681家新企业登记入库，科技型中小企业蓬勃发展[1]。自20世纪80年代以来，中国政府颁布1部法律、14部行政法规、672份部门规章、657份行业规定[1]，建立了技型中小企业技术基金、中小企业信用担保机构等实体支持项目和机构。促进政策和措施取得了一定的成果，中小企业，特别是科技型中小企业取得不错的发展，但存在落地不实、效果不好，以及一些结构性问题，对于促进科技型中小企业参与国防科技创新而言，军方和政府还处于探索阶段，并未形成有效的办法和措施。

2.1 法规政策体系不够完善

有关中小企业专门法律仅有《中小企业促进法》，其余相关法律散见于《公司法》《合同法》等法律法规，整体性、规划性、层次性，针对性、指导性均不强，支持科技型中小企业“参军”的法律更是处于空白。

据中国中小企业协会2015年的调查显示，法律规则不明确是中小企业普遍反映的问题，相关法律法规有待细化落实，普惠性支持政策也难以落实。以《中小企业促进法》为例，其中多次提到“鼓励”等字眼，但并未注明具体的支持方式及优惠政策；在营造良好的竞争环境中，多次提到“减少行政制度审批”，但并未说明取消相关行政审批制度的具体领域及路径。国防部门还未出台相关制度办法对科技型中小企业参与国防科技创新研究、国防产品采购加以明确，导致其“参军”缺乏制度保障。

2.2 财政支持体系不够完善

中国实施了一系列税费减免、借贷担保、投资融资、知识产权保护等方面的措施以促进中小企业发展，并对科技型中小企业加以专门认定，以增大优惠扶持力度，但就其效果而言不够理想。原因主要有如下几点：①政府定采购支持不足。工业和信息化部2011年制定《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，要求任何单位和个人不得阻挠和限制中小企业自由进入本地区和本行业的政府采购市场。但在实际操作中，政府采购多倾向于大企业或国有企业，对中小企业带有一定歧视。在国防采购方面向中小企业采购也只是零星采购，常规性采购制度并没有形成。②中小企业税收政策缺乏针对性。中国现行税制中针对中小企业风险性创业投资有关的税收优惠政策较少，导致风险投资行业缺乏税收激励；针对科技人才的技术奖励免税的门槛较高，缺乏对科技人才的税收激励；针对产业链下游（成果转化器）、引进先进技术及应用性研究支持力度大，对研发环节（特别是前期和中期）、基础理论研究以及新技术消化吸收的税收激励较小。③融资较难。银行面对“四高”特征（高技术、高投入、高成长和高风险）中小企业贷款投放非常谨慎；直接融资市场大多还是为产品成熟、效益好、市场前景好的高科技企业直接融资，对于前景还不明确的中小企业门槛过高；政策性金融机构均未建立专门服务于科技型中小企业的机构部门，其政策性贷款比例也较小；宏观政策“定向降准”和“再贴现、再贷款”等多项措施，但在微观上“融资难、融资贵”落实并不理想等[5]。加之政府部门在财政政策制定中聚焦促进经济发展，对国防发展考虑不够，导致其财政政策未有效考虑国防科技创新需求；军地在政策制定中缺乏有效协调，军地政策、标准衔接不完善，导致地方企业进入国防科技研发成本增高，其“参军”意愿不强；军方未参与地方科技型企业的直接金融支持，地方政府金融支持政策缺乏国防针对性，军方缺位导致实际实施效果不理想。

2.3 服务体系不完备

目前中国很多中介机构与各自的政府主管部门尚未脱钩，仍然不同程度充当“第二政府部门”，仅提供场地、工程化政策服务体系，咨询服务意识和能力较弱；创新服务信息系统还未建立，服务机构之间、服务机构与大学、科研机构之间、企业之间、政府之间尚未形成信息网络，其所占有的信息量和对信息的集散能力均不够；“桥梁”作用不足，中国技术创新转让和扩散体系、咨询与评估体系、政策研究体系、风险投资公司与股票市场等还不完善，未能有效建立社会资源与创新需要的桥梁[6]。另外，国防机关部门作为国防科技建设协调统领机构在协调军地科技需求未有效发挥其职责，在长期的发展中未把中小企业科技创新纳入国防科技创新主体范畴；军方类DARPA机构较少，大多数建立和运行时间较短，在培育高新技术发展还未有实效，处于探索发展阶段，有待深入探索。

3 促进科技型中小企业国防科技创新的对策建议

3.1 建立完备的中小企业科技创新法律支持体系，加强国防科技创新的法规支持

从美国经验来看，具有一个完善的、多层次、合理的创新法律支持体系对创新创业活动有法可依、有章可循具有很大的促进保障作用。对中小企业科技创新相关政策进行统合，逐步建立完善合理的法律、法规、部门规章的法制支持体系，明确军方、政府各部门、国有企事业单位以及市场主体各方责任义务。

除促进科技型中小企业发展的普惠性措施外，针对国防科技创新还应做到：①加强中小企业国防知识产权保护，保护创新主体的利益，对科技创新主体进行有效激励；②建立维权、信息沟通、需求发布等渠道或平台，以法制化手段构建常态化多方协调机制，并增强军方采购需求的透明度； ③以法律法规的形式确定中小企业产品在军事采购中所占的比例并每年考核，确保中小企业产品在国防主承包合同和转包合同中的比例；④对国有企业和民营企业在法律法规中消除歧视性政策，逐步杜绝在法律法规执行中对民营企业差别对待，确保中小企业能够在国防承揽业务、招投标中公平竞争；⑤“民参军”“四证”可以缩减为“两证”，由“参军”前审核其准入资格变成“参军”后准予其在一定期限内完善参军资格审核，缩短简化民参军程序，注重过程控制和成果验收。

3.2 完善中小企业科技创新的财税支持体系,大力支持具有国防应用前景的创新活动

要加强中小企业参与国防科技创新，政府应从直接财政补贴和间接财政补贴两方面入手，充分利用“有形之手”促进财政政策的扶助效应。除促进科技型中小企业发展的普惠性措施外，针对国防科技创新还应做到：①军方应借鉴美军实施SBIR/STTR的经验[7]，直接参与资助具有国防应用前景的国防科技创新，建立规范的直接资助体系；②政府应加大对具有国防应用前景的国防科技创新的财政金融支持力度，如提供贷款担保力度、加大税收优惠倾斜、提供低息贷款等；③加大军方和相关政府安全部门对中小企业创新技术产品采购比例，以实际需求引导中小企业参与国防科技创新； ④引导社会资本进入国防创新领域，特别是风险投资资本，对其提供资金、税收、风险分担等方面的支持，降低其经营成本和风险水平；⑤建立多层次的融资市场，加大市场直接融资，如将要实施的“科创板”就是非常好的计划，可降低科技型企业上市融资的限制；⑥军方可以和管理良好的风险投资机构建立战略合作关系，由军方提供低息贷款或无息贷款，在军方科技需求的范围内由风险投资机构发现并评估好标的进行投资和培育。

3.3 健全中小企业科技创新的服务支持体系，大力增强军方在服务协调中的作用

借鉴美国在科技创新服务支持体系建设经验，中国应构建多层次的创新服务体系，建立政府主导、社会参与、多方合作创新服务网络，充分发挥其创新要素潜力与能力，对接中小企业科技创新各方面需求。在建立有效的技术创新支持服务体系中，应把军方代表纳入到支持服务和协调机制中，把军方需求融入到科技创新支持中，促进军民科技融合深度发展。

除促进科技型中小企业发展的普惠性措施外，针对国防科技创新还应有：①政府在建立服务于中小企业信息获取、社会保障、金融支持等体制时，采取一定方式应把军方科技需求纳入体制机制建设，建立军方与政府间完备的科技创新联络机制；②军方应设立中小企业管理办公室，代表军方直接进入市场资助中小企业国防科技创新，并与政府相对应的机构合作交流，促进科技成果转化并纳入战斗力生成；③政府在设立大型科研项目时其领导机构应把军委科技管理、装备发展部等相关部门纳入，在顶层机制层面把军方需求融入国家科技发展计划[5]；④军方应采取技术采购、创新项目、技术转化、科研支持、创新大赛等多种形式促进国防科技“产-学-研”健康发展，充分运用需求导向、目标引领的发展方式，促进军方科技需求与社会融合；⑤中国军方应发挥中国军类DARPA机构的作用效力，给予宽松的政策，不搞政策一刀切，发挥好其培育市场中存在的或是刚刚出现的对中国军保持战略优势前沿性科技创新，切实留住科技人才为国防服务，加强战略性科学技术研究。

［1］董娟，陈士俊.美国科技创新政策的法律制度研究［J］.科技管理研究，2007（5）：60-62.

［2］房红.发达国家扶持中小企业科技创新的做法及对我国的启示［J］.商场现代化，2006（5）：80.

［3］刘卫柏.美国促进中小企业发展的财税政策对我国发展民营经济的借鉴［J］.企业管理，2007（14）：28-29.

［4］王淑贤.中小企业科技创新扶持政策的国际比较［J］.经济论坛，2004（21）：52-54.

［5］江鹏，杜朝运.长三角地区科技型中小企业的融资问题探讨［J］.南通大学学报（社会科学版），2017（1）：30-34.

［6］高琳琳，陈艳莹.民营科技企业创新服务体系构建［J］.商业研究，2006（1）：55-56.

［7］马春燕，李洁.推动小企业创新进入军民融合——美国军方实施SBIR/STTR计划的启示［J］.开放导报，2018（4）：19-23.

E27

A

10.15913/j.cnki.kjycx.2019.23.002

2095－6835（2019）23－0003－04

余东城，国防大学研究生院国防经济专业研究生，研究方向为军民融合。李长瑞，国防大学研究生院国防经济专业研究生，研究方向为国防经济基础理论。

〔编辑：严丽琴〕