唐代州县治理的财政收入与支出概况及其启示

高益必

（湖北大学，湖北 武汉 430062）

一、唐代县域治理的财政收入来源

（一）唐前期州县的财政收入

1、赋税收入

（1）租庸调制

租庸调制是唐前期最主要的税收方式。史学界关于租庸调制的研究上，长时间以来多集中在租庸调制的性质问题上，而租庸调制是何种形式的税收，不同的人对它有着不同的理解。按照税名起源来说，唐代的租庸调制度，是由集中不同的租税客体来承担的税种，集中在一中客体身上，按照纳税物品来说，租庸调制度，是一种客体担负了各种物品的赋税，这种客体是由劳动能力来规定的，即成年的丁。租庸调制可以概括为一个国家以固定税率征收的复杂人头税，它远远不是一个可以令人满意的制度，由于基于每个纳税者在均田制下接受等量土地这一假定，它完全脱离了经济形势，忽略不同地区和个人之间的差异，事实上，赋税承担者是小农，他们一直承受着固定税率，不管其生产能力或者财产基础而被征税。把租庸调制分开来看，其实是由两类不同的税收组成，其中租调是一类，庸是一类，租调的基础是均田制，而庸的基础是劳动力，即丁。租庸调制是国家规定的总体税收方式，即从地方开始贯彻，而税收的基础就是州县的征税，穷苦百姓根据田的面积大小和一家一户人口的多少来交税，在每年的秋冬季季节，庄稼成熟以后，卖掉粮食和已经织好的布匹和丝绢，向州县的财政机构纳税，专门负责征收的使职会统计好今年的税收总量。

（2）户税和地税

户税和地税是两种跟租庸调制完全不同的税收，它们因支定收，有具体的用途。初期的户税又被称为地方杂税，那是因为户税有着特殊性质，它可以在国家规定税额之外，根据州县地方所需其他开支征收多余的数额。户税因支定收，根据各地的生产支用或征钱或征实物，并且不断纳入税额之中，唐前期的户税由综合各种按户缴纳之税（即杂税）及别税两部分构成，杂税在武德六年三等定户时出现，别税于开元年间广泛实施，杂税比别税出现时间早，别税之所以称“别”，是相对于业已存在的杂税而言的。户税和租庸调制相比，国家规定的户税总额数量一定，但在州县可以不断增加或减少税额，而租庸调制每户缴纳的税额一定，不会再有变数。虽然在国家的正式定额中，户税的数量还很少，国家财政的主要开支仍仰赖与租庸调，但地方上的支出越来越依赖于户税，而且由于部分地区的户税已经上供，户税在国家财政中的作用是日益增大的。

唐太宗对地税出现的原因和目的有过概括的论述，地税即义仓税，由贮存在义仓以备凶年而逐渐被国家支用，封建国家一向重视储蓄和灾凶年的赈济。唐的义仓制则不然，由于唐初户口凋残，百废待兴，政府的收入“才供当年”，根本没有余额赈济，因此要另立法制，取之于民，专款专用。这就是地税出现的原因。开始的时候，纳税标准是亩纳二升，后来在唐高宗年间又出新制，由亩纳二升变成了上上户五石，每户各不相同，关于据地收税和按户出粟的变化，体现了唐初社会阶级关系的变化。地税的征收依据是青苗簿，负责掌管青苗簿这一类事物者为州户曹，他们负责拟定青苗案，然后征收赋税，在每年的秋季上缴上一级，最终汇入到国家财政收入。

2、特种收入

（1）贡献

在唐前期，皇帝皇室贵族费用的来源主要是靠贡献，特别是每年的各种常贡和杂贡。县是每年常贡的基层单位，开始我们已经知道，县是庸调赋税的最基层单位，州的赋税是对县的综合，而每年常贡的交纳也是如此。由于土贡的种类复杂，州郡纳贡之人的身份也很复杂，年支常贡基本由都督刺史及上佐充任的朝集使送纳，额外贡献及别贡由进某物的官吏或者进某物使职输送，进物官使为县尉或者县主簿等，县的财政机构这时并没有太多的作用。

（2）回残剩利

回残剩利是两种额外收入，回残即国家拨给各官府钱物使用后的残余，本来国家规定官府拨款专款专用，如有剩余，作为第二年支用，但是大部分都是非专款专用的回残，则并不都用于来年支用，由于回残的存在，唐中央各官府及地方财政部门有了支用经费的灵活性，这无形中给国家增加了一项收入。回残是各官府在预算范围内，灵活使用其经费的反映，扩大回残，也就意味着扩大收入，因而政府在尽可能的限度内，减少正常支出，增加回残。

剩利类似于今天政府所说的“创收”，唐前期扩大收入的一个主要途径就是国家高利贷活动，剩利于回残不同，回残是支出的剩余，重点是减少支出，剩利则是利用现有条件扩大收入，唐初始的时候，财政困难，又不敢滥征赋税，渡过财政困难的手段之一就是剩利。州县可以根据废物利用，创造一笔不菲的收入，废物利用体现在当时一切的支出中，不需要的物品和破旧之物仍需要严格保留，因为它们仍可以开发出剩利来。发掘余利主要是用于一些已经死去的牲畜上，它们不仅可以卖皮肉钱，还可以提供军用所需原料，这也是一种创收。

（3）赃、赎、罚、没等收入

唐前期国家通过实施法律获取的收入大约有脏、赎、罚、没等四种。其中赃钱为百姓官吏因犯罪而纳钱物，赎铜是犯罪者纳财免刑的法制，罚的种类繁多，有对百姓的罚也有对官吏失职的惩罚，也有关于生活中违法行为的惩罚，没是指违法犯禁之物、走私的物品和谋反的大官的财物等的没收。

（二）唐后期州县的财政收入

1、两税法的实施

唐后期的租庸调制渐渐消亡了，而取而代之的则是两税法的实施。两税法具体指哪两种税，现在学术界有多种看法，而且两税一年分夏秋两次征收，有人以为“两税”指户税和地税，有人说“两税”仍指租庸调，有人又认为“两税”是多个税种合并而成，不单是指户税和地税。1940年鞠清远在《唐代财政史》里提及：“两税法，除掉废去租庸调名目以外，两税法只是承袭了以前的赋税，户税和地税，不过取消了全国一致的固定税率，把各地都不同的旧征数，重新以各道州府为地盘，重新摊配一下，除去夏秋两次征税原则之普遍适用以外，两税法只是开创了随地摊派的精神，自此中国设有全国一致的税率，而各地各有不同的税率。”

关于地方政府对两税预算收入定额的管理权限，唐中央在法令里面有规定，州县长官拥有将当州两税钱米预算定额分摊给两税户等诸环节组成的“计资定税”的权限。唐后期的县官拥有较大的自主权，两税法赋予了他们更多的权力，他们可以根据当县的情况确定税收定额。

2、两税以外的附加税

青苗钱、榷酒钱为两税田亩税的附加税，也是两税的主要附加税。附加税增加了两税的收入，但另一个方面也增加了百姓的负担，经过这些附加，两税变成了复杂的包含多种税收的复杂税制。青苗钱也分夏秋两季征收税钱，青苗钱前期收的税还是主要上缴中央，但后期逐渐发展到形成留州送使定额，州下面的县亦是这样。青苗钱虽是百姓沉重负担，但比起两税收入，其在国家财政中数量有限，放免州县占留部分，户部也易于填补，因此，唐后期地方财政收入又多了一份青苗钱。榷酒钱开始出现时，并不是两税的附加税，而是一种专卖商业税收，榷酒钱经过复杂的演变过程，有一部分成为两税附加税。

榷酒为唐后期两税外的重要收入，榷酒钱无法与盐利、青苗钱相比，但超过茶利是肯定的，对于这个税种的征收，不同的州有不同的规定，大部分地区即采用配户或者摊入青苗钱之中，由于数量不多，在此不再赘述。除此以外，还有税草，各地区都有税草定额，“计料税草”，为唐后期收草税的一个重要原则，是后期税收原则量入为出的具体体现，这是与唐前期征税的重大差别。唐前期量入为出，反映在税草上，是没有定额，变化无常的，唐后期因为税收原则的改变，按实际需要进行征税，各个地区有了固定的规定。定额按具体情况而定，在各征收地区间进行调整或均摊他县。经济条件比较凋敝的县定额较少，减少的部分由经济发展好的其他县平摊，各县的定额，为当县百姓输纳，因此，在每县的内部百姓之间又有定额分配问题。

二、唐代县域的财政管理及使用

（一）官吏待遇

唐朝给禄制的依据是官职的本品，根据官职的品位高低来给禄，正一品是最高的，九品官职是最低的，大唐的禄令中规定的禄数是米额而不是粟额，而且除了米多少石以外，还有多少钱，当时的京官正一品是米700石，钱九千八百，可以看出当时唐朝对官员的俸禄时很看重的，待遇很高，已经可以算得上衣食无忧了。而到县令这一级别，米是50石，钱也很少，只能勉强维持生活，所以县令的俸禄在财政支出上只占了很少的一部分。官员俸禄的来源主要是哪一部分的赋税呢？《通典》里面规定了，俸禄之制，以民地租充之，也就是指地税，地税上缴的用途主要就是供养各级官员。州、县官的待遇有月聊、课、杂钱三种，其中月料一公廨利钱充，杂钱由公廨田课充，课钱由白直执衣提供，这种制度一直延续到开元十年，开元十年后，州县公廨本钱被废除，户税成为州县官料的唯一来源。

（二）交通运输费用

交通运输为维系唐帝国必不可少的纽带，交通运输的好坏是唐帝国行政效率及国家军事、财政的关键。唐代交通体系相当完备，星罗棋布遍布于全国各地的驿馆连成一个完整的交通网络，各地车坊维系着物资运输，不足时以雇百姓为补充。水路上，漕运路线的开通使漕粮源源不断地运至两京及配所，桥梁的架设横跨东南西北，完善的运输路线和途径保障了整个国家的运输网络，保证了唐代的行政军事和财政命脉。对于交通运输的费用，我们只能从它的每项设施上分析，这些设施包括了驿馆、车坊、长行坊等数种，州县所收的户税是这些设施费用的来源，有些县户税比较少的，交通费用由中央另行拨给，每年州县的交通运输等费用可高达二三十万贯。

（三）祭祀、宾客等礼仪支出

礼是唐立国的思想基础之一，也是维持国家的重要基石，礼仪支出在唐帝国中占重要地位。“行礼义”与养百姓、抚四夷都被提出是国家的首要大事，表明了礼仪唐执政者思想中的地位。在整个国家的礼仪支出中，主要包括祭祀、朝会和宾客三项，但是在州县之中，我们就只谈祭祀和宾客这两项，祭祀是视地方、费用多少而定的活动，当然普通百姓之家也可以祭祀，只是费用自己承担。祭祀费用主要包括祭料和祭器所需费用，州县祭料来源比较复杂，地方上这些祭祀一年一度或一年两度进行，由当地长官负责祭祀，主要经济来源有以庙户营田所收充用、州县拨款市料充祭、置本收利以充祭料和由百姓逐户提供祭料。宾客支出主要包括中央财政官员到州县去调研、访查，当地招待所需支出，还有一些比较有权势的社会人士到官府去拜访，宴请宾客所需费用，这些都是地方上的主要支出。

（四）教育支出

唐时期学校教育、图书管理及史书修撰均属于勃兴时期，国家为此专门设置馆宇、专设馆员和专拨经费，以维系文化教育开支。地方上，唐于府州设医学，府州县设五经学，置博士助教，教授诸生，构成了唐代的教育体系。教育费包括学官待遇、学校校舍建设、学生衣食住费以及学生免服役所造成的财政损失和学校祭祀费。州县的学官主要是博士、助教，县的学官的待遇跟县令差不多，州县无品博士、助教以州县案典计，人给3口粮，月料600文，则3837名州县博士、助教等年料2.8万贯，粟13.81万石，大约占教育总费用的5%左右，可见唐代的教育支出费用之大。州县学生共70735人，每个人每日供给米2升，则州县学生年食粟84.882万石，数额较多，地方学生食粮，当由贮备当州县的粟粮部分供给。学院房舍及舍中教具等，是国家的一项重要教育支出，唐地方及中央，均有自己的校舍，学生虽然缴纳了学费，但是一部分用来当作建设学院的费用，一部分当作学官的工资，也就还是需要政府的财政支出。学生每年因为读书而免徭役的费用每年可高达十几万贯，这笔钱虽不是国家拨给的，但是因学生免役国家财政收入减少了，也要算作教育支出费用。学校里面设置有孔子庙，春秋二时进行祭奠礼，建庙费和每年的祭料费也是州县的财政支出之一，这笔费用到底有多大，难以估算，史料上没有具体统计出来的数据，也可算作祭祀等礼仪费用一类。

三、对当代县级政府财政管理的启示

（一）财政收支要坚持量入为出的财政原则

通过了解整个唐朝时期的财政收支情况，我们可以看出，不管是唐前期还是唐后期，都一直坚持着量入为出，适度开支的原则，一个政府甚至一个国家，只有坚持以人为本和坚持税收取之于民用之于民，才能长久的发展下去，赋税自古以来一直都是压着人民百姓的沉重负担，百姓苦不堪言，但政府应该从实际出发，主动体恤人民的苦楚，量入为出，以支定收减少人民纳税的总额，虽然唐后期的县官对人民的剥削严重，搜刮民脂民膏，但是这个总的原则还是一直保持不变，对于现在的政府来说，县所管的一个地区范围更广了，人也更多了，由于现阶段经济发展越来越快，出现的个体经济户也越来越多，既要严格督促他们纳税，又要给予他们更宽松的条件，也就是尽可能低的纳税。而对于财政支出呢，不仅是越多越好，还要用在刀刃上，政府应时刻关注社会问题，及时出面解决，让人民感受到政府的存在感，感受到政府的关怀。

（二）制定税收标准要从实际出发，为人民考虑

县级政府是最接近人民的政府之一，不管制定任何政策都要坚持群众原则，而税收标准不是固定的一成不变的，它是要根据每年百姓们的收成或者经济状况来制定的。税收的执行力度跟税收标准有很强的关系，从实际出发，制定出百姓大众能够接受的赋税额度，站在人民的角度上考虑，才能真正地长久执行一个政策，租庸调的消亡，两税制的兴起就是这个道理。

（三）财政收支要取之于民用之于民

任何时期，税收都要取之于民用之于民，这是税收的性质，也是一个国家进行收税的唯一理由。虽然国家财政的用途有供军、供国和供御三大方面，但是百姓更加关注的只有供国，国防能力和军队建设是行政领导应该关注的事，百姓拥有对上缴国家的税额拥有知情权，在现当代社会，国民素质日益提高，更加看重政府的财政透明度，更加懂得行使监督权，为了保证政府的有效建设和百姓的幸福感，对于税收的支出一定要让人民获得实实在在的利益所得，这样税收政策才会更有利的贯彻下去，国家才能安稳，社会才能安定。

（四）财政收支要有法律依据，积极接受监督

唐朝时期的财政立法虽然在当时还不算很完善，但是已经体现了统治者对法律的重视，法律是衡量一切事物的准绳，尤其作为政府，更应该以身作则，古时候的法律更多偏向惩罚，对人民大众违法行为的惩罚，极其严苛，是百姓们畏惧的对象，而在现代社会中，法律则是人民用来维权的手段，大家都知法守法用法，政府的财政收支要在合理合法的前提下使用才能获得人民认可，才会敢于接受人民监督，有效防止腐败的出现和蔓延。

（五）要让百姓乐于纳税，享受纳税

一直以来，不管是唐朝时期还是后来的宋元明清，财政收支都是政府主导的事务，而财政最主要的就是税收，政府向百姓要钱，而最终的用途却不由百姓确定，这就是政府的事务一直得不到百姓支持认可的最根本原因，现代政府最迫切需要改变的就是这种被动的形态，要让人们大众积极主动纳税，渴望国家支配公共收入建设社会，享受纳税人的权利，履行纳税人的义务，政府和人民从古至今都不可能是对立的，只能朝着更加和谐的局面发展，这一点毋庸置疑，不管是财政还是其他方面，政府都要做好人民最坚实的后盾。

四、结论

本文从县域治理的角度入手，讨论了唐代时期州县的财政体制的实施状况，财政机构设置和特点以及财政收入和支出，得出了现代社会时期县治理财政的启示，对当今社会的政府职能转变和阳光透明政府的建设有借鉴意义。不论是唐朝盛世还是现在的21世纪，财政都是维持国家发展、人民安定和谐的有力保证，政府必须做好财政预算和财政收支的主要用途，县作为三级行政单位，起着强大的桥梁作用，更接近人民群众，肩负着更大的责任。