大连市城镇化质量提升过程土地保障措施研究

刘小钰

(大连市城乡规划测绘地理信息事务服务中心，辽宁 大连 116001)

1 引言

城镇化是人类社会发展的客观趋势，是社会主义现代化的必由之路，是推进区域统筹协调发展的有力支撑。城镇化的发展既包括数量的发展，也包括质量的发展，城镇化数量和质量起头并进才能促进城镇化的协调发展。按照城镇化的发展规律，城镇化70%时，基本实现现代化，城镇化50%时，城市发展矛盾凸显。根据大连市2017年国民经济和社会发展计划，2015年大连市城镇化水平达到75%，但大连还处于城市发展矛盾凸显的阶段，离基本实现现代化还有较大差距，这说明大连市城镇化质量和数量没有实现同步发展。大连市正处于经济转型升级、加快推进社会主义现代化的重要时期，只有按照走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，才能走出一条切合大连实际高质量的城镇化发展道路，才能在辽宁乃至东北地区率先步入跨越发展、全面振兴的新阶段。土地作为城镇化质量发展的载体，为破解提升城镇化质量过程中土地保障的难题，提高城镇化质量提升中的保障作用，促进大连市城镇化数量和质量的协调发展，开展该项研究。

2 大连城镇化质量提升过程土地保障现状及问题分析

2.1 土地保障模式单一

不管是金州以南的中心城区、还是外围先导区、北部小城市和边远小城镇，土地保障均以供应新增建设用地为主，并未考虑各区域经济社会发展阶段特点、产业构成、人口分布以及土地利用现状等情况，而实行差别化的土地保障模式。

2.2 土地供应结构不太合理

从“十二五”期间土地供应内部结构来看，房地产用地占供应总量的28%；工矿仓储用地占供应总量的26%；公共管理用地占供应总量的15%；交通运输用地占供应总量的31%；其他用地占供应总量的0.4%。公共管理用地和其他用地所占比例较少，土地供应结构不太合理。

从产业用地的供应总量情况来看，传统类产业用地供应占90%以上，战略性新兴产业用地供应不到10%[1]。除长兴岛经济区、花园口经济区和普湾新区有少量的战略性新兴产业用地供应外，其他大部分地区都以传统类产业用地供应为主。

2.3 部分土地批后但无法正常供应

部分土地虽然已通过审批，但在供应环节却无法正常供应，比如由于因征地拆迁难、城市规划未确定或调整以及林地等原因造成无法供地，在一定程度上影响部分项目落地。

2.4 交通、环保和公共服务设施类项目用地难

由于交通、环保和公共服务设施类项目对用地选址有特殊要求，且在项目建设前期项目名称不确定，项目用地规模和具体空间位置需要立项后才能明确，因此这种项目无法纳入到土地利用总体规划中，致使这类项目用地难，影响了项目的顺利实施[2]。

3 提升大连城镇化发展质量的土地保障措施

3.1 实行差别化的土地保障模式

3.1.1 中心城区：用地以内部挖潜为主

中心城区是大连市的政治中心、经济中心、文化中心、金融、商务、会展中心，经济规模和人口规模高度集聚，基础设施和公共服务设施相对比较完善，存量建设用地占到土地总面积的38%，还需适度保障城市生态用地需求，新增建设用地的空间极其有限，在这种背景下，以挖潜存量建设用地找发展的新空间，积极推进城镇低效用地的再开发，加大盘活批而未供土地，积极推进废弃工矿地复垦，以存量建设用地的盘活利用推动产业结构的转型升级[3]。

3.1.2 外围先导区：适度保障新增

长兴岛经济区、花园口经济区、普湾新区是大连市开放先导区，也是大连市新的城市中心，承接大连主城区城市功能和产业向北转移。在提升城镇化质量过程中，要鼓励其积极发展支撑产业，对其发展新兴战略性产业、先进制造业以及生产性服务产业所需的新增用地需求，在符合规划和节约集约利用土地的前提下，要全力给予保障[4]。

3.1.3 北部小城市：新增和挖潜并存

普兰店区、瓦房店市和庄河市是大连市二级城市[5]，相比中心城区来说，其交通、环保、医疗、教育以及公共服务设施水平相差较大，未来几年还需加大固定资产投资，推动基础设施和公共服务设施的建设，势必增加对新增建设用地的需求。同时还需要留住本地人口，且承接中心城区的人口转移，还需新增一定量的住宅用地。普兰店区、瓦房店市和庄河市的老城区存在部分城镇低效用地、批而未供用地以及废弃工矿地等，在适度保障其新增建设用地的基础上，还需加大其老城区存量建设用地的挖潜，实现新增供给和存量挖潜并举的用地保障模式[6]。

3.1.4 边远小城镇：重点保障特色产业用地

边远乡镇结合自身的特点，加快编制特色小城镇发展规划，并做好与土地利用总体规划、城乡规划、村镇建设规划、林地保护利用规划、生态环境保护规划等相关规划的衔接，实现“多规合一”，推进边远乡镇一张蓝图干到底[7]。支持边远乡镇发展特色产业可从3个方面保障土地：一是鼓励农民依托周边资源，利用原有宅基地改建或者直接改变用途搞农村特色二、三产业等；二是利用设施农用地搞集观光、采摘等多种经营于一体的旅游经营；三是对依托现有风景名胜旅游区，开发参与型、度假型、文化附加值高的乡村旅游项目，对其项目及其相配套的道路、停车场、道路等新增用地应给予保障。

3.2 促进土地供应结构的合理化

通过土地管理政策的改革，增加交通、环保和公共服务设施类项目用地符合规划的弹性，同时通过审批制度改革，简化交通、环保和公共服务设施类项目用地的程序，在一定程度上解决交通、环保和公共服务设施类项目用地难得问题，适当提高交通、环保和公共服务设施类项目用地的供应比例。通过土地管理政策的改革，对新兴战略性产业用地实行优惠政策，鼓励新兴战略性产业发展，提高新兴战略性产业用地的比例[8]，降低传统类产业用地的供应比例，促进全市土地供应结构的合理化[9]。

3.3 项目用地加强与相关规划衔接

在编制交通、环保和公共服务设施类项目专项规划时，使其与城市建设、市政基础设施建设、公共服务设施建设等规划相衔接，尤其要将交通、环保和公共服务设施类项目用地建设规模和布局纳入到土地利用总体规划和年度土地利用计划中，优先保障交通、环保和公共服务设施类项目用地需求[10]。