深化行政事业单位内部控制建设若干问题的思考

（工业和信息化部通信清算中心，北京 100804）

党的十八大以来，为落实全面从严治党要求，财政部着力推进行政事业单位内部控制建设，经过近几年的努力，取得了阶段性成效，为廉政风险防控提供了有力的武器。但是，随着工作的深入，改革逐步进入深水区，面临的都是难啃的硬骨头，为继续推进工作，笔者作为长期参与内部控制建设理论研究和实践落地的一线工作人员，对内部控制建设以下六方面问题产生一些新的思考。

一、如何处理“全面”和“重点”的关系

内部控制工作是一项事关全局的系统性工程，《行政事业单位内部控制规范》（以下简称《规范》）指出内控建设要遵循范围、流程和人员的全面性原则。但是在实践落地过程中更要重点突出重要性原则，我国的行政事业单位种类繁多，差异极大，内控的要求和标准也不能够完全一致。比如：财政拨款单位和经费自理单位在资金收支使用方面基础条件完全不同；几千人的高等院校和十几人规模的中小行政事业单位的组织结构不可同日而语。所以内控建设一定是要基于风险评估之上有针对性地开展，绝不能搞千篇一律、大水漫灌式的运动式建设。

二、如何处理“表”和“里”的关系

“表”是由制度、流程、表单等形式上的内控手段；“里”是指凝聚在广大干部职工内心观念、思想认识等无形的文化。内控真正要想发挥作用需要二者有机结合，缺一不可。笔者近期在部分单位的调研发现，很多单位一边是内控牵头部门热火朝天地评估风险、修订制度、梳理业务、再造流程；另一边是其他业务工作人员对内控毫不关心、作壁上观，甚至暗中抵触。这种“一头热”的现象就是过于注重内控外在形式而忽视了对内生文化的培养，广大干部职工特别是业务干部不认为内部控制是自己分内之事，不认同内部控制会帮助自己推进工作，对工作理解存在偏差造成“表里不一”。

三、如何处理“理想”和“现实”的关系

用“理想很丰满，现实很骨感”这句话来形容行政事业单位内控建设的现状很贴切。财政部以《规范》蓝本，以年度报告制度为手段，建立内控运行评价指标，以期各级行政事业单位在对标要求的过程中逐步摸高提升。但是在实践中，各级单位普遍反映评价标准脱离实际，基层单位摸不着够不到。比如：《规范》要求决策、执行、监督权的相对独立与制衡性，这与党的集中统一领导、民主集中制要求等国情基础不完全贴合；岗位设置、人员轮岗等要求取决于上级组织人事部门批复的“三定规定”“岗位设置”等，基层单位自主可控性不强；信息公开、互联互通的内控信息化目标与国家保密与信息安全的要求方向不完全一致……理想与现实的差异造成基层单位无所适从，影响了对内控工作的信心。

四、如何处理“标”和“本”的关系

《规范》指出了行政事业单位内部控制建设的五大目标，即：经济活动的合法合规，资产安全和使用有效，财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。笔者用两句话概括五大目标：保证经济安全，提高公共服务水平。其中保证经济安全是“标”，提高公共服务水平是“本”，做好“标”是为了实现“本”夯实基础，创造条件，不断提高公共服务的水平和能力，满足人民对美好生活的向往的手段，是我党执政兴国第一要务，是各级行政事业单位设立、生存、发展的初心。因此，“本”才是内控建设的唯一和最终目标，要杜绝繁杂的过程变成主角，降低公共服务水平这样“本末倒置”的情况出现。

五、如何处理“投入”和“产出”的关系

目前，各基层行政事业单位主要采用两种方式推进内部控制建设：一是通过授权的方式，指派由本单位内部工作人员承担，二是采用购买服务的方式，委托外部咨询机构承担。第一种方式优势是情况熟悉、成本低廉，劣势是内控经验有限，另外兼职干部，投入精力不充分。第二种方式是让专业的人做专业的事，能取得较好的推进效果，是《规范》中被鼓励使用的，但由于外部服务团队调研和熟悉单位情况的时间周期较长，市场价格下经费要求也比较高，因此要想取得较好的内控效果就需要较高的时间和经济投入。而从本质上将，内控是单位的管理事务性工作，不会带来直接的经济和社会效益，也没有其他比较直观的公共服务产出。所以如何把握投入和产出的关系是摆在内部控制建设工作中一个重要的问题。

六、要处理好“当下”和“未来”的关系

《规范》指出，内部控制的建设不是一劳永逸的，而是一个不断完善的动态过程。这就意味着内部控制工作只有进行时，没有完成时，需要妥善处理好当下和未来的关系。哪些是当前亟待解决的，哪些是需要放在未来慢慢研究的，哪些是需要长期推进不断更新的。这个问题如果解决不好，就会造成先后顺序混乱，轻重主次不分，严重的可能会造成内部控制工作的严重阻碍。比如：内部控制建设的一般顺序是梳理制度—固化流程—信息化，实际工作中有些单位在没有充分做好前期工作的情况下匆忙上马信息系统项目，固化不稳定流程，导致后期系统逻辑错误或者运行不畅，再反复升级修改，既浪费了人力物力，更降低了内部控制工作的权威性和严肃性。

以上六个方面是笔者认为继续深入推进行政事业单位内部控制建设必须解决的思路性问题，只有想清楚弄明白，才可以让工作少走弯路，少碰钉子，才能防止形式主义，真正取得实效。