我国农村环境保护法律制度的立法质量刍议

傅晶晶 赵燕林

[摘要]立法质量是衡量法律优劣程度的理论。在党和国家大力倡导生态文明建设的背景下，我们更应该重视农村生态文明发展。然而我国现行农村环境存在诸多问题，究其根源是现行农村环境保护的法律制度存在不足。将我国农村环境保护的立法制度置于立法质量评估标准之下，发现现行农村环境保护在立法上存在有效性不彰、效率性不高、可执行性不强与清晰度不够等困境，在立足此问题的基础上结合农村具体情况提出完善农村环境保护法律制度、提高法的威慑性、增强可执行性以及加强环境执法等建议，以期实现农村地区生态环境的可持续发展。

[关键词]农村环境保护;立法质量;评估标准

[中图分类号]X32[文献标识码]A

我国广大农村地区在经济迅猛发展的同时，生态环境的破坏和污染问题也日益严峻。党的十九大对乡村振兴战略进行了全面部署，提出到2035年要显著缩小城乡发展的不均衡，基本实现美丽中国目标。《2019中央一号文件》是继2004年以来中共中央第16个以“三农”为主题的头号文件，实现乡村全面振兴，要求我们不仅要促进乡村经济发展，更应该把生态环境保护放在首位，保护农村地区生态环境。

1 我国农村环境污染现状

在国家宏观政策的指引下，我国农村环境综合治理取得了显著的成绩，但仍存在很多问题，目前我国农村环境污染主要体现在以下几方面：（1）生活污水污染。根据《村庄人居环境现状与问题》调研结果得知，建设部通过对我国范围内具有典型性的9个省43个县74个村落进行入户调查，其中90%的地区没有修建专门的污水排放渠道和处理系统，当地的生活习惯都是将生活污水随意排放、倾倒。在最近几年的农村调查监测中显示：由于农村地区生活污水的随意排放，且没有进行任何净化处理，大部分村落的生活水源已受到不同程度的污染，COD以及重金属等污染物均严重超标。

农业生产污染。根据我国2017年农村农用塑料薄膜和农药的使用情况我们可以看出，农业生产中的农药，农膜等使用量巨大，但是却没有采取正确的处理措施，加速了农村地区土壤以及水环境的恶化。（见表1）

畜禽养殖污染。依据《第一次全国污染源普查公报》中调查数据显示，在2007年，畜禽养殖产生了大量的COD和氨氮气体，其中排放总量分别是1268.26万t和71.73万t，对比当年农业污染源中COD以及氨氮排放量，分别占比95.8%和78.1%。随后几年养殖业不断发展，畜禽养殖中产生的污染物总量也持续上涨，截止2012年，畜禽养殖产生了1099万t的COD和63万t的氨氮排放量，分别在全国总排放量中占比为45%和25%，在农业污染源排污总量中高达的95%和78%。综上，畜禽养殖业是造成农业面源污染的一大重要原因。

（4）鄉镇企业污染。2000年之后，无论是在《中国环境状况公报》还是在《全国环境统计公报》中均不再统计“乡镇企业”这一污染源造成的环境污染，由此乡镇企业污染相关数据难以获取。根据实地调研或者以往数据估计，可以得到近几年乡镇企业造成的粉尘以及固体排放量远超其他工业污染物，在全国工业污染物排放总量中超过50%，已成为环境污染重点治理对象。

反观我国农村环境保护法律法规，目前只对畜禽养殖的污染防治出台了条例，其他污染源在立法上仍属空白地带，无法有效通过法律规制解决污染问题。因此本文拟通过立法质量理论，考察既有农村环境保护法律制度的优劣，为进一步完善农村环境保护法律制度提供一些可行的建议。

2 立法质量和立法质量评估标准

2.1 立法质量的含义

立法质量主要是指立法主体依据法定权限和程序制定、认可或修改的法律的优劣程度。实质上立法质量主要基于法律实践主体的价值原则，根据法治和社会发展的基本规律，以立法活动及其结果和规范性法律文件为对象，判断法律预期目标的实现效果以及评估立法活动的一系列标准和尺度。

2.2 立法质量评估标准

立法质量标准实质上就是准则或尺度，是用以衡量或检测法律的优劣程度。其内涵包括实质质量和形式质量两个维度。荷兰司法部门认为立法质量的评估标准包括合法性、执行性、成效和效率、辅助性和相称性、相互协调、简单、清晰和易懂性。德国学者范特普尔指出，立法应当准确和有效地实现预期的结果，要明确和容易理解。在我国，法律实施效果评估通常是在法律制定以后进行的评估，因此学界称之为“立法后评估”。王称心教授认为的立法后评估是依据特定的标准和尺度对现行有效法律的法律文本质量、立法价值、法律实施状况及实际效果等进行评估，其目的在于衡量立法实施的效果，评价立法质量，找出立法问题，提出改进立法方案，为立法主体提供科学、完备的立法决策依据。汪全胜教授在《立法后评估的标准探讨》中主张立法后评估标准可划分为一般标准和特殊标准，可将一般标准具体细分为效率标准、效益标准、效能标准、公平标准和回应性标准。

综上，尽管立法质量评估标准尚未形成定论，但总的来说都涵盖了形式和实质两方面内容。笔者在众多立法质量标准中，结合环境保护法的特征和中国实际，选取了以下五个评估标准

3 我国农村环境保护法律制度的立法质量评估

3.1 有效性

一方面，立法有效性体现在有明确的目的，确定的法律制度和目标群体。第一，《环境保护法》确立的立法目的是二元论。在实践中长期存在“人类中心主义”的做法，将经济发展置于环境保护之前，农村地区，由于当地居民的贫困现状和思想观念落后仍然以经济发展为目的，这导致现行农村环境保护法律制度有效性不足。

第二，农村环境保护法律制度没有达到法的应然状态。例如，农村环境影响评价制度的应然状态是通过对农村建设项目进行审批，从源头上防止污染，然而在实践中农村环境影响评价审批大多“走过场”，并没有发挥实际的作用。又如《全国污染源普查条例》中规定，在进行污染源普查工作时，当地人民政府以及村委员会等主体有责任和义务做好自己的相关工作，同时充分动员和组织社会力量广泛参与。这一规定在制定之初的应然目标是动员大家做好污染普查工作，以实现对污染源的掌控，然而实际情况是，这一条文被束之高阁并未实际运行。

3.2 效率性不高

效率性要求在制定农村环境保护法律法规时充分考虑各项制度的成本与收益。立法、执法、司法都会产生社会成本，因此在立法时，需要对比一项制度的总社会成本与总社会收益，方能权衡出最符合社会收益最大化的制度安排。比如，我国农村环境污染会产生不同的社会成本，而对农村展开环境执法亦会产生不同的社会成本，换言之，在对农村环境展开法律规制时，并不意味着规制手段越多效率越大，反之，实现效率最大化应该有针对性地设计法律制度。但是在我国环境立法活动中，鲜有从成本—收益的视角考量制度安排，“一揽子”式的污染规制方式，既无益于农村污染规制的有效展开，也会造成资源的浪费。

其次，执法部门分工协作不明确，导致出现执法混乱。我国农村环境保护的执法部门的职责划分不清晰，并没有实现分工协作的有效运行机制。以我国水污染的防治为例，在水污染防治过程中，参与的部门很多，他们之间并没有清晰的职责划分，在工作过程中也没有很好的沟通协作，一些部门甚至在执法过程中相互推诿，互相“踢皮球”，导致水污染问题不能被快速解决，效率十分低下。

3.3 可执行性不强

最新修订的《立法法》在立法质量的衡量标准中加入了可执行性标准。可执行性的具体意蕴是指法律在实际生活中能够被执法部门和司法部门执行和操作。首先，农村环境保护法律制度安排不够翔实具体，在一些重要的领域，比如农药、薄膜的具体使用规定上还处于真空状态，造成实际中很难执行。其次，我国并没有农村环境保护专项立法，所依据的相关单行法律规定又过于原则笼统，没有配套的规章制度予以规定，缺乏具体实施细则。例如在新颁布的《环境保护法》中载明政府的职责：为了实现农村污染治理和保护环境，政府应该安排财政预算予以支持，但是政府的预算应当按照什么标准支出，资金怎样运用到环保工作上，并没有相关规定，由此缺乏实际操作性。

3.4 清晰度不够

法律法规的基本要求就是清晰、明确、具体。首先，现行农村环境保护法律条文的规定应该简单易懂，但是在实际的条文中存在着语言表达复杂，晦涩难懂的情况。比如在环境保护法中第五十条第一款中阐述了保护永久基本农田，一方面对于文化水平不高的受众来说理解永久基本农田存在着一定的障碍，另一方面条文中并没有明确说明什么样的农田属于基本农田，符合优先保护类耕地的条件是什么，这一表述也使得整个保护永久基本农田的条款不够简单、易懂。

其次由于其抽象性、概括性导致条文的表达意思模糊，可能出现相同情况却出现不同处理结果，这些结果甚至存在相互冲突的情况，模棱两可的语言会造成歧义，对法律的适用产生误解。在立法中存在着立法者故意采用概括性语言来对法律加以规定，这样一来在一定程度上回避了很多复杂性的正义问题，但是也在司法实践中带来了很多困扰。有些条文在语言表述上十分模糊，已经脱离了最初立法的目的，甚至相冲突，造成适用上的不便。有的甚至成为执法者恣意妄为的工具，伴随着自由裁量权的滥用或非法使用。例如，在《中华人民共和国环境保护法》第五十条中明确规定，作为环境保护义务主体的各级政府有责任在财政预算中做出相应安排，以支持环境保护相关工作的顺利展开。但是对一些具体事项并没有进行规定，比如政府应当如何安排预算，财政预算支出的数额应当根据什么标准，而只是有一个十分模糊的表述，让政府在实际操作中容易产生困惑，并且有很大的自由裁量空间，这样既容易导致政府腐败行为的产生，同时也不利于环保工作的展开，导致偏离立法工作者最初立法目的。

4 我国农村环境保护法律制度的完善建议

4.1 完善农村环境保护法律制度

面对农村生态环境不断恶化的现状，完善法律保护体系成为当前环保工作的重中之重。首先，确立农村环境保护法律法规制定的立法目的，如一元性，即环境保护。具体意蕴包括：一是在环境资源开发利用过程中，明确将环境保护置于开发利用之前;二是在环境与经济发展产生矛盾冲突时，应当遵循环境保护优先的原则，“宁要绿水青山不要金山银山”。只有在法律规定中明确将环境保护作为立法目的，我们才能在出现环境保护与经济发展产生矛盾的时候，做出符合生态环境保护的选择。

其次，应当制定一部关于农村环境保护或者农业环境保护方面的专门性法律或者法规，让农村环境的保护实现有法可依。同时让环境保护的内容更加具体、翔实。没有一部专门法作为农村环境保护的基础，其他各类法就会出现冲突与协调，可能在某一重要领域出现法律空白，也可能出现多个法律的调整交叉，适用不同的法会出现截然不同的结果，因而选择适用哪一部法律也成为问题。如果在专门法的带领下，会减少上述情况的出现，增强农村环境保护法律体系的协调性。

最后，完善相应法律制度，控制重点污染领域。例如完善农村生活污染综合治理，分层次做好农村地区城乡结合部村庄规划、农村生活污水进行净化、集中处理。积极推广“县城动力处理、镇村湿地（微动力）处理”等成熟污水处理模式。强化农村旅游业发展中产生的污水治理力度，加强对“农家乐”污水处理的监督，实施沼气池建设和厨房改造。根据当地村庄实际采取不同的形式，重点关注农村生活垃圾随意倾倒堆放的问题。在经济条件较好的地区，实施集中、连续的卫生填埋等无害化处理，加快集中生活垃圾无害化处理场的建设;在城乡交界处条件相对较差，但地形平坦，交通便利的地区，推进“房屋分类，村集，乡（镇）转运，縣治”垃圾处理模式;在偏远落后的农村地区，由于缺乏完善的基础设施和财政资金支持，可以通过宣传教育鼓励当地居民进行垃圾分类，少量无害垃圾可就地堆肥，做好可循环利用垃圾的回收利用。

4.2 增强法的威慑性

建议应当加大对污染环境者的惩治力度，明确相关法律责任的处罚条款。增加对污染环境者的经济惩罚力度，大多数的违法者就是为了追求经济效益才选择牺牲环境，增加罚款不仅可以增加衡量环境保护的力度同时可以增加对环境的补偿，这样也能减少政府对环境恢复的成本。加大对污染环境、破坏生态者的处罚力度，不仅能实现立法目的还能有效提高效率性原则，实现付出的立法成本与收获的立法效益呈正相关。比如，应对“守法成本高、违法成本低”的老大难问题，根据新《环境保护法》中规定的按日连续处罚制度，结合农村存在的违法成本低导致污染企业肆意污染环境的现状，对污染农村环境的行为处罚也不设置上限，如果企业企图花钱买污染就按日计罚，违法行为一日不停止，罚款则不断增加，企业将被迫重新计算这笔收益账。又如对严重的违法行为采取行政拘留，这一制度虽然在新环保法中有了相应规定，但是具体落实到农村地区还有差距，这也是由于当地的执法习惯所导致。因此在农村地区具体贯彻实行对严重破坏环境的行为施以行政拘留，不仅能够增强法的威慑力同时也能保护农村环境。