行政事业单位资产内部控制与风险管理研究

郑颖妮

【摘要】  行政事业单位资产为社会公共服务提供了重要的物质保障和资金支持，增强风险管理的意识、建立有效的内部控制规范是完善行政事业单位资产管理的重要措施。文章针对行政事业单位资产内部控制与风险管理现状，提出资产管理应该注意的风险点及相应的防控措施，以期能对行政事业单位资产内部控制与风险管理提供参考。

【关键词】   行政事业单位;资产;内部控制;风险管理

【中图分类号】  F233  【文献标识码】  A  【文章编号】  1002-5812（2019）20-0104-02

行政事业单位资产为社会公共服务这一职能的发挥提供了十分重要的物质保障和资金支持，行政事业单位资产具体包括流动资产（如货币现金、财政应返还额度、存货、应收及预付款项）、固定资产、无形资产及对外投资等，优化配置行政事业单位资产有助于提高政府部门提供公共服务水平的能力和财政性资金的使用效率，對推动各地区、各领域的经济社会发展具有重要的意义。为了管理好行政事业单位的资产，2012年财政部修订了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《内部控制规范》）。2015年12月，财政部印发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号）（以下简称《指导意见》）。各行政事业单位应按照《内部控制规范》和《指导意见》的要求，增强风险管理意识，建立以风险管理为导向的内部控制体系，保障资产财务信息真实完整，有效预防舞弊和腐败的发生，提高公共服务的效率和效果。

一、行政事业单位资产内部控制与风险管理现状

（一）资产风险管理意识薄弱，内部控制制度不完善

行政事业单位的内部控制建设起步较晚，风险管理意识薄弱，缺乏全面风险管理的观念。目前，很多单位制订了相应的内部控制制度，但没有与本单位的实际情况相结合，对内部控制建设的认识不够深入，没有体现风险管理的理念，导致内部控制无法真正落地实施。

（二）组织架构安排不合理，内部监督弱化

合理的组织架构、明晰的职能分工是构建以风险管理为导向的内部控制制度的关键，更是资产管理内部控制的核心内容。有些行政事业单位领导权力过于集中，缺乏决策、监督、执行等职责明确的治理机制和组织架构;授权审批制度范围过宽，对大额资金支付业务或者重大事项没有进行集体决策，没有很好地执行“三重一大”决策制度。

（三）对资产管理不够重视

《内部控制规范》及相关规定均要求固定资产实行归口管理，即实物管理需要有专门的岗位和人员负责，但有的行政事业单位没有安排专职实物资产管理人员，有的单位安排快要退休的人员或业务人员兼职担任资产管理人员，由于缺乏相关的财务会计知识、不知道如何管理，业务人员平时忙于业务、没有时间认真管理资产，导致固定资产没有建卡、不知实物存放地点、固定资产账簿记录与实物不符等情况发生。

（四）风险评估体系不完善

行政事业单位的资金绝大多数来自财政性拨款，由于没有盈亏、利润的压力，在资产管理方面，风险意识淡薄，缺乏风险分析和应对风险的策略。购置资产铺张浪费，使用资产损毁严重，处置资产随意，不履行相关的审批手续，私设小金库、白条抵账现象屡禁不止。政府性债务的负债率较高，短期内存在集中偿债的压力，由此可见，行政事业单位的运营同样存在风险。因此，在完善行政事业单位资产内部控制体系时应树立全面风险管理的观念，增强风险识别能力，提高风险应对水平。

（五）资产没有定期盘点

部分行政事业单位没有按照会计制度要求及时核对资产;由于管理制度缺失，资产入账不及时、资产闲置及流失现象时有发生;低值易耗品、存货长期处于无人问津的状态，没有定期进行盘点清查。

（六）信息沟通渠道不畅通

信息沟通是行政事业单位资产内部控制与风险管理有效运行的保障。目前，一些行政事业单位上下级之间、部门之间缺乏沟通，如财务部门人员与资产管理人员缺少沟通，未定期核对资产，造成账实不符。另外，由于政府信息公开制度的不健全、公开信息的不透明，也阻碍了公众与政府之间的信息沟通交流。

（七）内部监督不健全

《指导意见》要求，行政事业单位要加强内部审计和监督工作。目前，有的行政事业单位未设置内部监督岗位，有的单位设置了审计部门与纪检部门，将其作为行政事业单位的内部监督主体，但由于监督对象范围过广，人员编制有限，缺乏内部控制意识，他们很少对单位资产内部控制的有效性进行评价和检查，也很少关注单位的风险管理水平。

二、行政事业单位资产内部控制风险点及防控措施

行政事业单位在建立资产内部控制体系时必须从本单位实际出发，分析评估可能存在的风险点，针对可能存在的风险点采取防控措施。

（一）资产岗位设置风险点及防控措施

《内部控制规范》第四十条规定：“单位应当对资产实行分类管理，建立健全资产内部管理制度。单位应当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保资产安全和有效使用。”《指导意见》要求，对行政事业单位内部权力集中的重点领域和关键岗位应建立权力制衡机制。目前，资产岗位设置的风险点主要有：第一，行政事业单位人员编制有限，容易出现一人多岗、权责不清的现象，加大了资产业务控制的风险。第二，行政事业单位存在“一支笔”“一言堂”、一把手权力过大及缺乏科学决策的风险。

资产岗位设置的防控措施主要包括：第一，应当建立资产归口管理的责任制度，由具有财务专业知识的人员负责资产的日常管理工作，确保固定资产管理人员与财务人员、存货管理人员与财务人员、出纳与会计人员、票据管理人员与会计人员不能由同一人担任。第二，行政事业单位可以根据自身的情况建立资产业务管理委员会，该委员会至少由三名人员组成，在资产内部规范流程中资产业务管理委员会处于核心地位。第三，认真执行“三重一大”决策制度，发生大额资金支付业务、重大资产购置、处置事项要由集体商议、集体决策。

（二）货币资金管理风险点及防控措施

《内部控制规范》第四十一条规定：“单位应当建立健全货币资金管理岗位责任制，合理设置岗位，不得由一人办理货币资金业务的全过程，确保不相容岗位相互分离。”货币资金管理的风险点主要有：第一，出纳兼任收入、支出、债权、债务账务处理和会计档案保管工作。第二，经济业务支付所需银行预留印鉴（公章、财务专用章、私章等）和票据全部由同一人员保管。第三，未配备专门的保管设备保管货币资金和单位用章。第四，未设置现金日记账本，未及时将现金业务支出收入的每笔业务登账。第五，未设置现金备用金保管的最高限额。第六，未设置现金盘点与会计对账制度。

货币资金管理的防控措施主要包括：第一，单位应当专门设立出纳岗位，制定出纳岗位责任制度，出纳岗位主要负责现金的收入、支出、保管和登记工作，出纳岗位必须和会计岗位相互分离，不得由同一人办理现金业务的全过程，除经授权，其他人员不得接触现金。第二，严禁将单位的所有印鉴交由同一人保管，个人印鉴特别是单位负责人的印鉴应该由本人保管，不得寄存由其他人员保管。第三，严禁将办理资金支付业务的相关印章和票据全部集中一人保管。第四，每个行政事业单位必须购置一个保险设备专门存放现金、票据和印鉴等物件。第五，现金出纳人员负责设置现金日记账本，及时逐笔登记每笔现金支出、收入业务。第六，设置现金备用金限额标准，现金超过限额标准的，出纳人员要及时将超额的现金缴入银行，确保资金安全和合规。第七，每日出纳人员都要对现金进行盘点，每月至少一次出纳人员要与会计人员进行现金对账，保证账实相符、账账相符。

（三）银行存款管理风险点及防控措施

《内部控制规范》第四十二条规定：“单位应当加强对银行账户的管理，严格按照规定的审批权限和程序开立、变更和撤销银行账户。”第四十三条规定：“定期不定期核对银行存款余额，抽查银行对账单、银行日记账及银行存款余额调节表，核对是否账实相符、账账相符。对调节不符、可能存在重大问题的未达账项应当及时查明原因，并按照相關规定处理。”银行存款管理的风险点主要有：第一，出纳人员未设置银行存款日记账账本或者未按照要求逐笔登记银行收入、支出款项。第二，出纳人员未按照要求将银行存款日记账与银行存款对账单核对，也未与财务人员核对会计账中的银行存款账户余额。第三，存在私自开设账户、撤销账户和公款私存现象。第四，未及时拨付上级单位拨入的财政性专项资金收入，导致财政性资金使用效率低下。第五，往来款项长期挂账，部分应收款项未能及时收缴或者向主管部门申请补助拨付。

银行存款管理的防控措施主要包括：第一，出纳人员应当负责设置银行存款日记账账本，及时逐笔在银行存款日记账中登记每笔银行存款的收入、支出业务。第二，出纳人员每月至少核对一次银行存款日记账余额与银行存款对账单余额，每月至少核对一次银行存款对账单余额与财务人员会计账中的银行存款账户余额，做到账账相符、账实相符。第三，单位要严格遵守银行账户管理条例，严禁未经批准私自开设账户、撤销账户以及严禁公款私存，一经发现及时上报同级纪检、监察部门。第四，对于上级单位拨入的财政性专项资金，要及时通知下属部门及人员开展相关业务活动，要在下级部门申请拨款10个工作日内拨付款项。第五，会计人员至少每季度清理一次往来款项，对于已完工结算的项目结余资金要及时上缴财政，做到专款专用;对于应收款项应及时向个人追讨或向上级部门申请补助资金。

（四）非流动性资产管理风险点及防控措施

《内部控制规范》第四十四条规定：“单位应当加强对实物资产和无形资产的管理，明确相关部门和岗位的职责权限，强化对配置、使用和处置等关键环节的管控。”非流动性资产管理的风险点主要有：第一，新增固定资产、无形资产未及时录制资产卡片或登记信息不完整。第二，未制定非流动性资产使用人和保管人制度，贵重物品、保密资产未指定专人负责保管。第三，对报废、调拨和处置的资产未上报主管部门审核，手续和资料不齐全。第四，资产管理人员与会计人员没有定期盘点非流动性资产，造成国有资产流失。

非流动性资产管理的防控措施主要包括：第一，建立健全资产管理人员岗位责任制度，购置固定资产、无形资产的业务经办人要将固定资产发票复印件交由资产管理人员，资产管理人员要及时录制资产卡片，资产信息要完整、准确，会计人员要对资产信息进行复核。第二，建立健全非流动性资产使用人和保管人制度，资产管理人员要逐一落实每项资产的使用人员及保管人员，并且要求使用人员和保管人员在相应的资产卡片上签字确认。第三，指定专人负责保管贵重物品和保密资产，未经授权其他人员不得随意接触贵重物品和保密资产。第四，单位要严格按照国有资产管理相关规定，对于报废、调拨和处置的每件资产都要先上报资产业务管理委员会进行审议，审议通过后再报主管部门进行审批，保证手续完整、处置资料齐全。第五，资产管理人员与会计人员每年至少进行一次非流动性资产盘点，发现问题要及时上报资产业务管理委员会，并按照资产业务管理委员会的决议进行处理。

三、结束语

目前，行政事业单位资产以风险管理为导向的内部控制体系的建设总体还处于起步阶段。本文认为，资产内部控制与风险管理的规范完善需要单位领导的重视，需要增强全员的风险控制意识，建立内部控制与风险管理评价机制，加快信息化建设，建立健全内外部监督制度等，从而真实反映单位资金的使用情况以及资产占用、处置、分配情况，保障资产活动合法合规，保障资产的安全和有效使用。

【主要参考文献】

[1] 王海红.关于实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》的思考[J].会计之友，2014，（6）

[2] 刘洋.D大学固定资产内部控制管理研究[D].大连理工大学，2014.

[3] 孙晓.行政事业单位内部控制规范研究[D].首都经济贸易大学，2016.

[4] 周颖.行政事业单位内部控制若干问题研究[D].厦门大学，2014.

[5] 崔贤军.行政单位固定资产管理存在的问题及对策[J].商业会计，2019，（18）.