建设项目环评制度存在问题及优化建议

2019-11-28李燕青

商品与质量 2019年47期

李燕青

廊坊市绿杉环保技术服务有限公司河北廊坊 065000

环评制度是环境评价影响制度的简称，环评制度贯穿建设项目的始终，是一项实现环保的重要制度。在我国环评制度始建于1979年《环境保护法〈试行〉》。环评制度实施三十几年后的现如今，依然有现实的困局存在，受到社会各界的质疑、怀疑。随着新的《环境保护法》的实施，就要对建设项目环评制度的现实困局进行分析，并不断完善环评制度。

1 建设项目环评制度现实困局

1.1 环境影响评价政府规制不具备实际效益，定位不准确

环评制度在我国出现的时间较短，对环评制度的实施、研究还处于初步探索阶段，在实际的应用中与我国的环境评价实际情况会出现失调的情况，往往就会出现政府规制失灵的问题。首先，环评审批条款存在鲜明的“潜伏效应”。随着环评制度实施的不断开展，环评审批的权限逐渐下放，除了核设施、秘密工程、跨省级行政区域项目和由国务院审批的或者由国务院授权有关部门审批的建设项目仍旧是由国家环保部保有其环评文件审批权限，其他权限皆交由地方。设计该制度最初的目的为了有效缓解上级环保部门的审批环评申请案件的压力，将该权利交由更加了解建设项目实际情况的地方政府环保部门。但是，这也容易导致一些在下放的地方政府环评事务干预不当，默许不达标的建设项目提前上马等问题存在，这就导致环评事务存在“制度悬置”的执行现实。其次，一些地方政府受到传统观念的影响，将环境保护作为区域经济发展背景式设置。一方面，一些地方政府因为综合考虑自己当地经济的内在驱动，结合环境成本的外部效应，做出消极执行环境评价，甚至会有部分地方政府用行政手段来干预环境评价结果。另一方面，一般政府会根据社会舆论中普遍关注的环境评价事务采取更加审慎的态度，对于一些社会影响有限的建设项目就会用相对比较宽松的环境评价执法态度。在上级压力和外部利益的驱使下，地方政府在环境评价事务中就体现中比较明显的政府失范问题，环评执行率虚高，环评执行效果整体较差[1]。

1.2 环评制度中利益合谋与权利配置不平衡，评价不够规范

在国家主导下展开社会化管理与公共决策活动是环评制度的核心，环评工作在一定程度上还需要国家相关行政机关的推动与事实，但是就目前环评制度实施来看，还存在严重的政府监管不力，监管乱象的问题。首先，因为环评制度本身具备现代行政管制精神中的风险预防等内容，这就导致在实际的工作中，政府部门处于管制地位，但是并不能成为人们心目中理想化的利益代言人，反而会使人们产生政府与被管理者之间的利益合谋。而且因为环评管理评价结果能够对建设项目的顺利开展产生直接的影响，这就导致一些企业为了获得开发权限就会付出一定的经济成本。另外在环评制度实施的整个过程当中，环境行政机关不仅要面对一些利益相关的利益、经济诱惑，还存在一些个人偏好、地方经济效益驱动等多方面因素的影响，这就使得环评很容易受到来自于环评报告编制机构、环评工作专家以及环境相关行政机关工作人员的影响。最后，环评制度实施时，政府内部环评审批权限呈现出明显的分权体制，包括在审批的过程当中，地方本位主义的特点，如果地方政府对建设项目的环境议题干涉不恰当，就会导致环评事物的评价失去独立性、公平性[2]。

1.3 程序性保证机制中的必要程序公众参与不足

我国目前的环评制度实施大多是流于形式，社会对环评制度的接受性不强对该现实困局进行分析，不难发现其主要原因是环评评价的整个过程中还尚未调动充分、缺乏广泛的公众参与，尚未构建必要的程序性保障机制。一方面，环评需要具备较强的知识性、技术性，这在很大程度上就让一些不具备专业知识的大众被排斥在环境评价之外。环境评价中包含了较多深奥的环评术语，应用复杂的环境评价模型，这就使得环境评价工作紧紧局限于一些环境评价专家、环保部门范围内，这也导致一些环评事务提出“外行禁止干预”的意见。另一方面，虽然公众能够广泛参与到环境评价中，但是这些参与环境评价的建设项目中包含一定的商业机密、国家机密，无法对建设项目的所有数据信息进行全面披露，这就导致参与环境评价的公众知情权有限，环境评价工作参与往往就流于形式，不具备实际意义。

2 建设项目环评制度的完善路径

2.1 明确建设项目环评制度功能

科学、明确的法律规范是法律制度的基本要素，也能够为社会成员开展各项活动提供指南。建设项目环评活动是一项高效、系统、有序开展的完备活动，需要完善的运行机制，针对建设项目环评制度的现实困局，对建设项目环评制度的完善路径进行分析。环评制度的价值内涵识别和功能定位都必须要对环评活动进行要素性分析。相关学者表明，在一定程度上环境问题的特质决定环境评价是否存在着潜在的危险行为，认定为因果关系，设定理想环境品质等都必须要依赖于一些专业技术性较强的科学技术、科学方法。通过该方式就可以使得环境评价的调查、分析、预测活动的客观性、事实性特点鲜明。另一方面，环境评价活动都是建立在该过程的调查、分析、预测活动中所产生的科学数据信息。因此，这与大众期待的唯一真理性结论存在偏差。要想保证环境评价制度实施能够实现公众广泛参与，就需要在其中引入民主理念，提升参与环境评价主体的政治品格[3]。

2.2 实现对多元参与主体的权益义务配置的合理性

因为环境本身的公共属性，这就决定了国家行政机关负有环境保护的职责和义务。环境行政主管部门一方面要履行本职义务，从而使决策的积极性、主动性得到有效的提升。在环境评价中要充分的发挥在环境影响评价整个过程中的专业性、灵活性以及行政效能方面的优势，这样可以更好的发挥其在环境评价中的积极作用。环境主管部门另一方面还要行使必须遵循既定的公法目标，受到相关部门的监督与有效规制。针对当前环境风险公权管控思维和模式盛行的环境评价实践情况来看，环境决策通常是由行政机关单方面的执行，在该过程中就会存在考虑其他利益而出现的利益考量替换。基于此，就更加需要针对项目建设方、第三方环评机构成立公权机关。这也是针对环评实践中的评价机构独立性、公平性缺失问题采取的具体措施，这样可以进一步提升环评制度的公正性。

2.3 完善以程序要素的环评活动规制程序

环评制度本身是一项程序性较强的制度，如果不能根据该制度构建起与之匹配的程序法制，就不能充分发挥其功能。基于此，就必须要在完善环评制度参与主体权责的基础上，逐渐构建起环评制度的申请程序、评价程序、审批程序。针对以往环评制度相关工作结束之后后续工作乏力的问题，就需要将环评工作的工作范围延长到建设项目建设投入使用之后，不仅包括对建设项目的环境风险预估，还要包括建设项目建成之后可能对环境造成的影响评价。我国关于环评制度体系的建设后相关评价还局限于我国的《环境影响评价法》中的27、28条原则性规定，还尚未对以上2条的内容作出具体的规定，相关的内容比较空泛，还缺乏实践性。基于此，就需要在未来的环评制度实践中针对环境影响后评价的启动条件、主题以及参与后评价的方式等程序性的规则进行深入的研究，这样才能从程序要素方面做好相关规制程序工作，从而使环评制度更好的落实[4]。