浅析农民工法律援助的实施现状、存在问题及解决方法*

楚思宇 冷 洋 王秀英 陈怡杉 顾梓桐

长沙理工大学城南学院，湖南 长沙 410000

维护农民工权益一直是备受关注的热点话题之一。近年来，经济发展导致城镇化进程加快，造成大量农民工涌入城市，进而发生一个身份的转变，成为一个特殊的群体——农民工。在经济发展又快又好的同时，也要注重民生，务必重视农民工等弱势群体的权益保护。在依法治国的大背景下，对于农民工权益保护更加注重从法律层面展开。我国法律援助制度自1994年实行以来，确实较好地为农民工解决了一些问题，在维护农民工权益方面功不可没。但该制度在实施过程中仍面临一些困境，亟待设法予以解决。

一、我国农民工法律援助的实施现状

(一)农民工法律援助案件总量增长较快

据司法部公布的数据，从2014年至2018年法律援助农民工的人数达200余万人次。其中2017年全国办理农民工法律援助案件44万件，2018年办理51.5万件。近年来农民工法律援助案件的总量增长较快的主要原因有：一是经济快速发展，劳动力需求大量增加。据官方数据显示，2018年农民工总量人数达28836万人，比上一年增加184万，各地区的农民工人数占该城市本地人口的比例增加。二是农民工受自身能力限制，大多从事建筑施工、开采矿产等危险程度高且又缺乏保障的工作。三是农民工的经济收入较低，难以负担成本较高的诉讼费及律师服务费用。

(二)农民工法律援助案件占援助案件的比例不断提高

近些年来，农民工法律援助案件数量持续增加，农民工法律援助案件占总援助案件的比例呈整体上升趋势(H省C市法律援助案件趋势，见图1)。

农民工法律援助案件占所有法律援助案件比例上升的原因为：一是法律援助的申请条件逐渐宽松，部分地区放宽经济审查要求或者不审查经济状况，此举措简化了程序，给农民工维权带来便利。通过访问了解到，H省C市在2014年就为农民工法律援助开设“绿色通道”，进一步扩大援助覆盖面，做到“应援尽援”。二是由于农民工法律援助案件逐步不再受案由限制，具备法律援助申请条件即可。这一做法为农民工维护合法权益提供了保障，拓宽了农民工维护权益之路。

(三)农民工法律援助案件集中在请求支付劳动报酬、经济补偿和工伤保险待遇等方面

2018年司法部在全国开展“法援惠民生·助力农民工”品牌建设活动，各地法律援助机构在有效指导下，组织办理农民工案件41.3万件，其中办理农民工请求支付劳动报酬案件35.3万件。法律援助中以请求支付劳动报酬为主，其原因在于：农民工大多从事建筑施工、餐饮服务等技术要求较低的行业，用人单位为追求利益最大化，常常忽视农民工的合法权益，拖欠工资、剥夺休息休假权、拖欠加班工资、不签订劳动合同、不购买工伤保险等情况屡有发生。

H省C市一直将农民工讨薪、请求支付经济补偿等劳动报酬纠纷作为援助重点之一，早在2014年就提出“三优先”的援助措施，即对农民工讨薪案优先受理、优先审查、优先指派。例如在谭某与湖南芝林药业有限公司劳动纠纷一案中，谭某在休完产假后于2018年2月1日正常上班，并于5月4日自行到社保局领取生育津贴，根据当时的法律规定，H省新增60天产假的工资应当由公司按月向职工发放，但是在谭某多次向公司申请时均被拒绝，无奈之下谭某申请劳动仲裁并依法申请法律援助。类似案件还有很多，主要都集中在用人单位欠薪、拒不支付经济补偿和工伤保险待遇等方面。

二、我国农民工法律援助制度存在的主要问题

(一)法律援助立法滞后

目前我国对法律援助制度进行规范的主要法律依据为《法律援助条例》，该条例属于行政法规，也就是法律援助的法律依据尚未达到法律层面。法律援助的案件数量不断增加，主体范围不断扩大，案件纠纷缘由复杂，法律援助的责任主体单一，现存的法律依据尚不足以有效地规范法律援助活动。亟需提高法律援助的立法层次，明确法律援助责任主体，扩大法律援助对象范围，细化法律援助的标准等。

(二)法律援助资金来源单一

法律援助资金问题是法律援助制度实施的主要障碍之一，目前法律援助资金来源较为单一，主要来源于地方财政，法律援助人员的办案补贴由地方财政予以保障，而地方财政收入受制于地方的经济发展水平。《法律援助条例》规定法律援助办案补贴标准各地区可以自行调整，如果地方经济发展情况较差，地方财政收入不足，就会影响对法律援助的投入，势必降低法律援助人员的办案补贴，长时间下去会大大降低法律服务人员提供法律援助的积极性以及法律援助的办案质量。

(三)法律援助力量不足

法律援助制度是社会发展的产物，其作用是维护农民工等弱势群体的合法权益。现今法律援助的责任主体是政府，那么政府就应该提供大量合格的法律援助服务者，尽可能多地建立相应的法律援助服务机构，在有条件的情况下设立法律援助服务站点。通过走访某市法律援助中心了解到，在法律援助机构工作的人员一人需负责多项工作，除提供专业的法律服务以外还要进行回访，开展各项宣传工作，因而很难全身心的投入到为农民工提供援助服务的工作当中去，没有足够的人员进行调配是法律援助工作开展的困境之一。

(四)农民工法律援助宣传工作不到位

农民工受教育程度较低，法律援助宣传不到位导致农民工对法律援助知晓程度低。目前对农民工法律援助的宣传工作缺乏针对性，没有结合农民工群体的自身特点，没有结合当地的实际状况来开展具有当地特色的法制宣传活动。

(五)有关部门之间的协作有待加强

《法律援助条例》规定，法律援助采取属地管理的原则。大多数农民工都是异地务工，对于申请法律援助，很多手续和条件还是要受到户籍地的限制。法律援助案件涉及的部门很多，既包括公安机关、法院、检察院、司法行政机关，也包括法律援助机构、律师事务所、法律服务所，还包括乡(镇)机关、妇联、工会、高等学校等组织。但目前多部门之间缺乏协调，尤其是异地协作机制不够完善，导致农民工法律援助工作战线拉长，援助成本增加，援助效果不够理想。

三、完善农民工法律援助制度的具体办法

(一)尽快出台《法律援助法》

1994年引入法律援助这一概念后，我国仅在2003年出台了《法律援助条例》，经过二十多年的发展，现有法律早已不能完全适应社会发展的需要。因此，《法律援助法》的出台迫在眉睫，该法不仅可以为农民工法律援助提供更好的法律依据，还可以填补立法层面的空白。建议在《法律援助法》中设立专章规范农民工法律援助活动，并赋予农民工平等的就业权，贯彻落实同工同酬，避免因身份不同而遭受歧视，在法律源头上保障农民工的合法权益。

(二)拓宽农民工法律援助资金渠道

1.明确政府在法律援助中的主导地位，辅之以社会爱心人士的捐助。援助资金是农民工法律援助制度的决定性要素之一，资金是否充足严重影响制度的落实情况。首先，加大财政的投入，将法律援助资金纳入国家财政预算中，在财力上，保证法律援助的顺利实施。设立专项的农民工法律援助资金，做到专款专户、专款专用，并配以单独的审计部门，年终对款项使用情况进行审计，保证款项去向明确，将审计结果向社会公众公开，接受社会监督。其次，鼓励公众爱心捐款，尤其发挥我国大批海外侨民的力量，吸收社会捐款，设立农民工法律援助专项基金会，用于农民工法律援助工作日常的开展。

2.在诉讼领域，将责任认定与费用承担相关联。农民工和用人单位，根据审判过程中司法机关对案件责任的划分比例，相应地负担法律援助费用及其他诉讼过程中所产生的费用。以工伤认定为例，如因用人单位在作业过程中没有配备必要的防护用具，导致农民工从脚手架上跌落致地面，造成某一施工人员身体多处不同程度骨折，在这一事件中最终法院认定，该后果百分之八十是用人单位造成的，百分之二十是因农民工自己造成的，那么用人单位需要向农民工负担其在这一诉讼过程中所产生所有费用的百分之八十。由此一来，若农民工方胜诉，一方面，不仅可以获得用人单位的赔偿，减轻诉讼过程中的经济压力；另一方面，这也是对用人单位一定程度上的惩罚。此方法可以规范用人单位的行为，也可以在源头上减少国家对于法律援助的资金压力。

(三)加大法律援助宣传力度，增强农民工法律意识

创新宣传方式，借助互联网、新闻媒体等宣传媒介，向社会大众传播与法律援助制度相关的法律规定；将农民工法律援助纳入普法宣传，拍摄农民工法律援助成功案例的普法栏目剧，制作以农民工法律援助为主题的公益广告；制定农民工权益保障手册，配以通俗易懂的文字和有教育意义的图画，组织志愿者到农民工聚集地免费发放，并现场解读，以此增强农民工对法律的认识，提高农民工的维权意识；开展法制宣传教育座谈会走进工棚活动，在工地张贴宣传标语，制定农民工法律援助宣传栏，利用农民工因天气等原因无法作业的休息时间开展农民工法律援助讲座等活动。

(四)重视农民工法律援助队伍建设

1.发挥高校这一法律事业后备力量的作用，效仿美国的“法律诊所”制度，开设高校农民工法律援助中心，学生在为农民工提供免费咨询服务的同时，也能够将所学知识与实际结合，增加实践经验。

2.规定律师每年办理农民工法律援助案件数量，充分发挥律师这一法律援助力量的主力军作用。同时开展法律工作从事者走基层活动，以律师事务所为单位，组建若干律师分享小组，定期向基层工作者传授法律援助办案经验，分享成功援助案件的办案心得，以此提高基层法律援助人员的专业素养。

3.扩大法律援助志愿者的队伍，吸收社会各界法律工作者，例如司法机关退休工作人员、高校法学专业退休教师等有法律从业经验人员，为农民工提供免费的法律服务。

(五)加强法律援助过程中相关部门之间的协作

1.搞好农民工法律援助不应只依靠法律服务机构，要明确多部门、多人员参与的理念，增强社会的责任感。法律援助是国家行为，是社会使命，也是公民义务。公安机关、法院、检察院、司法行政机关等相关部门要通力合作、统筹规划、彼此配合，做到资源共享、信息互通，针对重大、复杂案件，召开多部门协商会议，共同致力于农民工法律援助事业，为农民工开辟绿色通道，全力协助农民工法律援助的进行。法律援助机构监督农民工法律援助案件的办理情况，定期做服务回访，保证援助案件的审理质量。

2.加强劳务输出地与劳务输入地之间的合作，当农民工在劳务输入地(工作地)发生纠纷时，所需证明材料，由劳务输出地(户籍所在地)直接提供，农民工则可以继续工作，避免两地奔波。

3.充分发挥工会在维护农民工群体权益的作用，建立区域间的工会联合机制，让工会成为农民工的坚强后盾，当农民权益受到侵害时，工会牵头维权，在一定程度上，可以弥补农民工在用工关系中处于弱势地位这一不足。