供给侧视角下天津市养老服务业

◎文/刘小军 杨 敏 王玉婧

一、引言

随着人口预期寿命的不断提高和老年人比重的大幅度增加，我国正步入老龄化社会。根据《中国家庭发展报告 2016》统计，我国家庭规模趋于“四二二”，甚至是“四二一”模式，平均规模不足3人。以居家养老的传统养老方式在逐渐弱化。80%以上可以自理的老人的生活照料基本依靠自己，不能完全自理的老人仅有54.4%由其他家庭成员照料。子女是完全失能老人最主要的照料者，近20%的完全失能老人缺乏他人照料。养老成为社会关注的热点问题。

截至2016年，我国60岁及以上人口占总人口的16.7%，预计到2040年，我国老龄化水平将达到28%。尽管国家已经初步建立起政府主导的“以居家为基础、社会为依托、机构为支撑的社会化养老服务体系”，但依旧难以满足日益增长的养老服务需求。因此，如何更好地促进养老服务业的发展，成为政府和社会应对的一个重大挑战。

二、当前天津养老服务业存在的供给问题

国际上将60岁以上的人口占总人口比重的10%，或者65岁以上人口占总人口比重的7%作为国家或者地区进入老龄化社会的标准。截止到2017年底，天津65岁及以上人口占总人口比重的14.92%，远远超过了国际规定的老龄化社会标准。近年来，天津养老服务产业取得长足进步，也初步形成了法律政策体系。到2017年底，能够提供住宿的老年人服务机构达到251个，床位数为45051张。到2016年底，天津社区服务中心覆盖率为40.8%，高出全国平均覆盖率水平16.4%，为150多万老人提供服务。但是相比较养老服务业的需求，天津养老服务业的供给远远没有达到。这种供给不仅仅体现在数量上，还应体现在内容和方式上。

（一）从供给分布来看，天津养老服务业发展失衡

目前，天津养老服务业还是以政府为主导，社区、机构为辅。在这样的模式下，供给分布在城乡之间存在失衡现象。截止到2016年，天津城市养老床位数为35796张，农村养老服务机构的床位数为9255张，城市与农村床位比为4∶1。截至2017年末，提供住宿的社会服务机构拥有床位5.39万张，各类服务机构年末收养人员3.10万人，床位闲置率为42.5%。另一方面也反映出，虽然养老机构供应量不足，却又出现利用率不高的局面。

（二）从供给机构入住来看，养老服务业公立机构入住率高于民营机构

养老服务业属于公共产品，而政府的职责主要是弥补市场失灵，提供公共产品和服务。当前，各级政府热衷于在养老服务供给方面直接投资建设、运营养老机构。由于民营资本融资渠道不畅、审批程序繁琐、投资回报慢等原因，导致民营机构进入养老服务业的积极性不高，总量也不大。目前，天津市级国办养老院入住率最高，其次是区级国办养老院，而民办养老机构的入住率偏低。

（三）从供给从业人员来看，专业的护理人员缺乏

相比快速增长的老年人口，养老服务业的专业护理人员较为缺乏。目前，天津养老机构服务人员整体素质水平不高。养老服务机构给予护理人员的福利、工资待遇相比较偏低，护理专业的年轻大学生又不愿意置身到养老机构工作，这就造成目前天津养老机构的护理人员年龄大多处于36岁～45岁之间。截止到2016年末，天津从事养老服务业专科及以上学历人数仅有1647人，助理社会工作师仅有719人，社会工作师也只有219人。按照老人护理工作量计算，对护工需求量应达到3：1配备标准，即每3名需要护理的老人需要配备一名专业护理员，按此标准，天津养老服务专业人才缺口达四十多万。专业水平偏低使得多数民办养老机构护理人员从未受过专业技能的系统培训，仅能应付最基本的生活料理，因此很难实现养老服务机构的人性化、专业化服务。

（四）从供给层次上看，养老服务业低端供给多，高端供给少

根据马斯洛的需求层次理论，经济的快速发展使得老年人对精神方面的需求越来越关注。但目前天津养老服务较多地关注老年人的物质生活需求，截至2017年末，天津老年日间照料服务中心达1251个，床位9892张。高档养老服务机构相对较少，很难满足不同层次的老年人多元化的服务需求。

三、解决办法

（一）推行居家养老政府购买服务

根据天津市老龄办发布的数据，截至2014年，天津失能老年人总数约为14.33万人。其中，轻度失能老人占47.79%，中度失能老人占15.38%，重度失能老人占36.82%。老人的平均失能时长为7.37年，其中5年～10年占25.98%，10年～20年占19.55%，3年～5年占18.16%。在这些老人中，93.59%的老人表示不愿意住养老机构，只有6.41%表示愿意住养老机构；86.1%的老人由配偶或子女或亲属照顾，照顾者每天照料老人的时间达12小时以上的比例占到71.75%。

2018年国家会议报告指出，要大力发展居家、社区和互助式养老。目前，政府应鼓励有条件的区通过委托管理等方式，将社区养老服务设施交由专业化的居家养老机构运营。利用“互联网+”，鼓励相关企业和组织为老年人提供更加精准、专业化的照料、医疗康复、紧急救援等服务。鼓励养老服务机构能够为行动不便、空巢和失能老年人提供住宿或者短期托养照顾服务。截至2016年，天津老年日间照料服务中心已达到1184个，床位7496张。比如天津北辰区瑞景街的瑞玲日间照料中心，占地面积780平方米，中心内设有理疗康复、娱乐休闲、营养膳食和健康管理及呼叫中心等区域，可服务于周边社区近五千老人，极大地方便了老人们的生活。

（二）完善并提高困难老人的养老补贴

要适时完善针对困难老人居家养老服务补贴制度，加大政府购买养老服务力度，逐步提高补贴标准，适时实现城乡统筹。天津应将符合最低生活保障条件的贫困老年人，全部纳入最低生活保障范围，实现应保尽保，对享受最低生活保障待遇的60周岁及以上的老年人，在享受原差额基础上，按城乡最低生活保障标准的比例增发，鼓励有条件的区建立高龄津贴制度，适时调整百岁老人营养补助费标准。目前，根据天津对符合居家养老服务 （护理）补贴范围的老年人，补贴标准调整为每人每月200元、400元和600元，调整补贴资金发放方式，将养老服务券改为以卡 （老年福利卡）形式发放。这一政策的调整在很大程度上考虑到了目前存在的“人户分离”的养老人群。

（三）放宽养老机构准入条件

根据国务院颁布的 《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，到“十三五”末，养老服务将全面放开。对此，天津应大力鼓励社会力量参与到养老机构建设中去，与此同时，优化审批程序，简化审批流程，降低养老机构准入标准。在降低标准的同时，制定相关的管理规定，委托社会组织对养老机构定期进行监督评估，确保老人住得放心。对此，漆亮亮等人认为，对民办养老机构的财税支持不能照搬营利企业标准和模式，应实行分类、分层次的财税支持，缩小民办与公办、营利与非营利组织的政策性差别。

（四）完善医疗保障体制，坚持医疗卫生与养老服务相结合

完善医疗保障体制，逐步消除城乡间医疗保障水平差异，以抵御疾病风险。提高社会养老保障水平，维护老年人获得体面有尊严的生活。探索将家庭承担的老年人长期护理费用纳入到社会保障范畴。把增强家庭功能和提供家庭服务作为目前社区建设中的重要内容。在制定或修改相关政策法规时，将考虑如何缓解职工工作与照顾老年人之间的矛盾。

在管理体制上，医疗卫生服务和养老服务不属于同一部门管辖，这就造成了“医”和“养”的分离。这里的“医”主要是老年人突发疾病时的应急处理以及康复护理、营养搭配等，“养”是指对失能失智老人以及慢性病老人术后生命特征稳定后尚需护理的照顾服务。坚持医疗卫生与养老服务相结合，就是要打破行业壁垒，统筹配置资源，为需要特殊照顾的老年人提供医、养、康、护一体化服务，并形成相应的运行体制，更好地服务于社会。

（五）加快养老服务人才培养体系的形成

虽然国家颁布了有关养老服务人员的从业标准，一些中、高等院校也开设了相关的养老服务专业，但专业报考率低，专业范围不够宽，其中以老年服务与管理专业、老年护理专业开设数量较多，而康复治疗技术，中医护理等开设数量较少。在2016年颁布的《首批全国职业院校养老服务类示范专业点名单》中，全国共有65所职业院校开设了相关专业，天津只有天津职业大学一所院校开设了其相关专业。

对此，天津市政府应增加养老服务人才的相关职业教育专项经费，设立专项资金开展养老服务人才培训，建立与办学规模和培养要求相适应的财政投入制度，完善培训机构贴息贷款、融资机制，对天津中高等职业学校开展的基础工作给予资金支持。其次，根据国家出台的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，天津医学院校应发挥其自身的条件优势，在条件允许的范围内，开设中医养老服务的本科及以上层次的专业。最后，应加快促进职业院校人才培养供给与养老服务业企业人才需求之间的对接，充分发挥行业协会的作用。政府在完善相关的法律法规的同时，也应强化服务监管。

（六）科学细化养老服务

依据天津现有的经济发展水平，科学合理的细化养老服务具体项目。重点关注高龄、失能、贫困、伤残、计划生育特殊家庭等困难老年人的特殊需求。鼓励有条件的区先行试点，逐步扩大照顾服务范围。加快社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业等政策的有效衔接，统筹各类服务资源，形成合力。目前，天津南开区探索出一种新的养老模式，即嵌入式养老模式。主要针对周边社区子女不在身边、家中无人照顾和陪伴的老年人，将养老机构设在小区里面，就近为社区提供一站式服务。根据2015年修订的《老年人权益保障法》的规定，这种模式的出现，在一定程度上缓解了由于客观原因的存在，子女无法提供照料服务时，可安排他人或购买市场提供的服务。