乡村振兴战略视阈下的农村集体经济组织财务制度执行力的研究

■吴 鑫 葛桢华

2019年1月28日的焦点访谈再次谈及发生在农民身边的腐败问题，村干部“雁过拔毛”拔掉的是老百姓的获得感，拔掉的是群众对党和政府的信任，虽是蝇贪蚁腐，危害不容小觑。政府各级管理部门既要严厉整治，也要从根源上想办法，从规范村级权力入手，划清权力边界，推动权力公开，必须标本兼治，双管齐下，才能推动从严治党向基层延伸。2018年年初，农业部、财政部等八部委联合下文（农经发［2017］11号文件）“关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知”，截止到2018年年底，此项工作已基本结束。通过这次彻底全面的清查，发现很多乡镇及村级组织普遍存在民主治理经济机构不齐全、机构设置不合理、工程项目审计不及时、财务会计专业人才严重缺乏、会计核算比较混乱、数据统计不真实、财务制度不健全及执行制度不到位等诸多问题。某市审计局2017年对其所辖的两县一区2014至2016年财政惠农补贴“一卡通”和村级使用的涉农财政资金的综合审计，审计的资金总额为157 717.2万元，查出违规金额就达10 086.06万元，占比6.4%。针对当前我国农村出现的“以供销社生产加工基地为依托的专业合作社”等多种新型农村合作经济组织形式以及政府对农村财政投资力度的不断加大，本文就是研究解决村民委员会组织及农村新型集体经济组织在经营管理过程中存在的财务管理制度执行不到位等问题，探索强化农村集体经济财务制度执行力的对策。

一、当前农村集体经济组织财务制度执行力存在的主要问题

1.管理农村集体经济组织的部门分工不清影响执行的效果。

据调查，就目前来看，牵头管理我国农村集体经济组织的部门主要是三个，即农业部门、财政部门和纪检监察部门。而在同一个地级市，不同的县区管理部门都不一样，有的是农业部门管理，有的是纪检监察部门管理，财务管理制度政出多门，各自为政，必然影响本地区财务制度的执行效果。

2.管理农村集体经济组织的相关工作人员责任心不强影响执行的效果。

2019年1月24日，央视《焦点访谈》报道了甘肃省武威农村厕所改造存在的形式主义、官僚主义作风问题；2019年1月25日，央视《焦点访谈》又报道了贵州省独山县大笔举债搞大项目的过程中也出现了一些问题，1个数亿元的旅游开发项目开工才5个月就被迫停工。独山县下司镇与和瀚公司所签订的三百多份融资合同，只有放在最上面的几份是三年的，其余的有一年的，也有两年的，当时工作人员没有发现就全部盖了章……；还有部分乡镇工作人员审核国家下拨的惠农资金发放表根本没审就签字盖章；村干部和乡镇工作人员验收农村集体工程项目不到现场实地查看就在验收单上签字盖章如此等等，工作人员这样的工作态度就是再完善的制度也谈不上执行的效果了。

3.领导不重视财务管理工作影响执行的效果。

由于主要领导干部不重视财务管理工作，安排乡镇分管农村经济工作的领导就是不懂财务管理的门外汉，有的乡镇上至领导，下至财政部门没有一个懂财务管理的专业人员，再加上缺乏完善的财务管理制度，农村集体的内部控制水平本身又不高，村集体经济组织在财务管理过程中经常出现的违规违纪现象就在所难免。例如村干部集体私分财政惠农资金；应收款和应付款等往来款项（内部往来）理不清；会计报表上的固定资产与在建工程的数据与实际情况不符，有的农村工程项目已经完工投入使用十多年了还未进行项目审计，长期挂账，最终导致农村财务管理混乱。

4.财务管理内容不完整影响执行的效果。

经现场调研，乡镇财政部门对村账代理室的财务监管没有统一规范的财务管理制度，即使有也只是几张不成文的材料纸。大部分乡镇分管“三资”的领导不懂财务知识，在财务管理过程中，由于没有统一的财务管理制度，认为财务管理工作就是简单的计算机系统打印几份财务报表就可以了，没有认识到财务管理的核心与本质要求，导致农村集体经济组织财务管理水平低。

5.财务管理信息化程度不高影响执行的效果。

信息化技术的应用是时代发展的潮流，可以为财务管理提供全新的渠道。农业部、财政部要求从2018年开始，在农村集体经济财务管理过程中，建立年度资产清查制度和定期报告制度，及时将清产核资数据纳入全国农村集体资产监督管理平台。在本次清查过程中，偏远山区的行政村就连计算机都没有配置，更谈不上信息化管理了。

6.财务管理监督制度缺失影响执行的效果。

按照村民自治的原则，村民具有主动权，是整个农村集体经济建设过程中的主体力量。由于村民代表受文化水平的限制和对财务管理工作的认知程度不高，从来不看会计报表或者是看不懂会计报表，村级报账员也解释不清楚会计报表上的信息，有些村务监督委员会的成员就是村委会成员的近亲属，所以即使设置了村务监督委员会、村民民主理财小组等组织机构也就是个摆设，再加上财务公开不及时，县区审计和乡镇审计不到位，财务管理缺乏完善的监督制度，必然导致财务管理混乱，给部分道德品质败坏的村干部有机可乘。

7.财务管理制度落实不到位影响执行的效果。

预算管理是做好财务管理工作的首要环节，我国大多数农村集体组织没有一套系统、完善的村集体财务收支方案，年初没有预算；村干部对村务工作经费、公共服务开支、村集体发展资金、社会福利开支等费用心中无数，年终分红违规发放；村集体固定资产管理无卡片，账实不符；低值易耗品就连台账都没有等等。出现上述管理上的漏洞，究其原因还是财务管理制度落实不到位。

二、严格执行财务管理制度的对策

1.强化《中华人民共和国村民委员会组织法》的核心地位。

组织法第三十二条明确规定：行政村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员……。对村民委员会任期届满换届选举新当选的成员和村党支部换届选举新当选的成员，县（区）级纪委和乡镇纪委应该严格把关，乡镇纪委应该按照相关政策对所辖的每一个行政村实地调查村干部的安排是否合法有效，在此基础上上报县区纪委。乡镇纪委作为第一责任部门，县（区）级纪委作为第二责任部门，上下两级联动把关，在源头上防止村级干部安排和使用不当。

2.落实县（区）财政部门指导乡镇村账代理室会计业务处理的责任。

我们认为，会计核算和财务管理工作是一项专业性很强的管理工作，会计报表数据不真实，严重影响财务管理工作的开展。不是什么部门都可以负责指导财务会计工作的，隔行如隔山，能够胜任指导乡镇村账代理室财务会计核算与管理的业务部门只能是财政部门，乡镇财政部门是第一责任部门，县（区）财政部门是第二责任部门。

3.构建县区审计、乡镇审计及村监会监督村级组织执行制度的责任体系。

开展审计监督工作是保证各级领导干部和工作人员遵循法律法规，履行相关责任的关键手段。要做好审计工作，就需要从村级组织内部管理入手，审计相关管理制度的执行状况。为确保村内财务监督的有效进行，应该将民主理财小组进行重组，建立村监会，独立于村委会或其他组织，形成与村委会之间的财务管理制衡机制。村监会对财务计划的制定、管理制度的完善以及财务事项的决策全程参与，以确保对财务账目随时握有审查权、处理资产资源和工程项目款的监督权，充分体现民主理财小组的监督作用。在此基础上，无论是政府下拨的惠农资金，还是村级组织的资金收支、资产资源处置、工程项目的管理程序及村级干部离任都严格纳入审计的范围。各级审计部门的工作经费也应该纳入年度预算计划。乡镇审计部门作为第一责任部门，县区审计部门作为第二责任部门。通过不断的审计监督，完善村级组织的财务管理制度，只有将审计工作常态化、制度化，才能加强村级组织财务制度的执行力。

4.完善吸引财务会计专业大学生到农村基层经济组织工作的政策。

近年来，我国政府创办了很多地方应用型高等学校，为发展农村集体经济建设工作储备了人才。为了选拔政治素质好，拥护党的基本路线和方针政策，具备服务岗位相应的专业知识，具有较强的吃苦和奉献精神，自愿到农村基层工作的大学毕业生，全国各地制定了“三支一扶”考试选拔人才的政策。由于受编制的限制，许多乡镇财政部门根本就没有机会选拔财务会计类专业人才，有的财政部门以前选拔到的专业人才没工作多久，不是被县区借调了，就是又考走了。笔者认为要改变这种现状，首先在经济待遇上，要制定同等条件下录用的专业人员越是在基层工作的人员待遇越要高的政策，与其他经济管理工作岗位相比，应该突出财务会计岗位的经济待遇；其次在干部提拔上重点考虑在基层的工作成效和工作的时间长短；最后必须制定基层工作最低服务年限的制度，县区等上级部门不得违规变通政策变动财务人员，导致农村基层财务会计专业人才严重匮乏。

5.不断提高农村集体经济组织财务管理信息化水平。

大数据的应用可以提高管理水平，建立农村集体经济财务管理系统，可以有效地提高财务管理水平。首先，应该建立规范、完善的财务管理信息系统，将农村的财务会计工作整合起来，统一实现信息化平台管理，可以随时检查财务会计工作的任务完成情况，减少财务管理过程中的差错率。其次，要加强对财务管理人员的培训教育，使其掌握更多的农村财务信息化管理技术，学会使用财务信息管理系统对财务会计工作进行落实，不断减少财务管理过程中出现的不规范问题。最后，每年通过近3年的财务报表的数据分析，了解农村集体资金、资产及资源的变动情况，为村干部的集体决策提供依据。

6.制定培训村级干部学习财务制度的计划。

社会的发展进步对于每一个社会成员都提出了继续学习的要求，针对我国农村的实际情况，村级干部的培训学习势在必行。许多村干部就连会计报表都看不懂，怎能谈得上加强财务管理。笔者认为，首先，乡镇办公室要制定新当选村级干部年度培训计划，其中就应该包括村级各种组织年度财务收支计划的编制、会计报表的阅读分析、资金、资产及资源的管理制度等等。其次，通过每一阶段的培训学习，认真组织全体村干部进行业务考试。最后，各乡镇要通过红黑榜的形式表彰先进，鞭策后进。

总之，乡村振兴战略的号角已经吹响，随着我国农村经济水平不断提升，国家对农村经济建设的投入也越来越多，严格执行农村集体经济财务管理制度势在必行。针对当前农村财务管理制度执行过程中存在的各种问题，政府各级部门必须高度重视农村财务管理工作，严格责任追究，不断完善财务管理体系，促进农村财务管理工作规范化、有序化发展。