城乡融合发展中的吉林省县域治理问题研究

摘要：吉林省县域治理目前存在机制体制弊端、经济发展滞后、治理能力弱化等问题，对此，吉林省县域治理应从政策支持、体制创新、产业发展等方面统一规划布局，完善县域治理模式、協调县域治理关系、提升县域治理能力，使乡村振兴和新型城镇化建设的推进速度与建成质量均衡发展。在新型城镇化和乡村振兴战略背景下，以县域为切入点，全面解决吉林省县域治理中存在的问题，以此推进城乡融合发展。

关键词：吉林省;县域治理;城乡融合

中图分类号：F127.34

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2019.05.011

县域是以县级行政区为中心、以所属乡镇（街道）为纽带、以所辖村庄（社区）为腹地的区域性系统，它在地理位置上上接城市、下连农村，在科层制的行政架构中更是承上启下，因此，县域自然成为统筹乡村振兴和新型城镇化建设的出发点落脚点，是促进城乡融合发展的关键所在，县域治理的成效直接决定了国家治理体系和治理能力现代化的实现程度。

一、吉林省县域治理现状

●机制体制弊端

首先是有效分权不足。县域内地方规划自主权偏弱、财权和事权不匹配，特别是农业税取消后，乡镇政府职能悬浮。其次是角色转型不足。县级行政区政府管控意识较强，服务理念弱化，仍在使用包案包村包户的“压力型”和“运动式”治理方式。再次是政府与市场的边界模糊。经济管理和市场监管方面，县级行政区政府主导性较强，对微观经济干预过多过细，导致政企、政事不分。

●经济发展滞后

我国进入经济发展新常态，吉林省经济增速相应放缓，县域经济普遍呈现市场疲软、企业效益下滑的态势。吉林省县域存在的问题是科技创新意识不足，引导吉林省县域经济从劳动密集型产业为主导到技术密集型为主导的转变再到知识密集型为主导的蜕变是目前亟待解决的问题。同时，居民消费能力弱，吉林省县域人口呈现低收入低消费的特点。

●治理能力弱化

首先是改革意识有待提升。存在脱离县域实际，采取照搬照抄和僵硬复制的“收发型”治理、左右观望和消极被动的“滞后型”治理等。其次是法治治理意识欠缺。县域法治的重点是政府依法行政和公民依法自治，县域内运用法治思维与法治方式解决问题的能力和意识有待提升。再次是数字治理基础薄弱。由于县域政府普遍缺乏足够的技术支撑，无法实现数据大规模的存储与使用，政务平台难以互联互通，不便于县域政府集结各方力量，纵向联动、横向协同，数据的综合价值和深度挖掘价值无法体现，阻碍政府治理能力现代化的建设进程。

二、吉林省县域治理的优化路径

●完善县域治理模式

首先是强化党委领导。按“应建尽建”原则扩大党的组织覆盖和工作覆盖，强化社会组织党建工作的基础保障，发展党内民主，推进协商民主制度化建设。深入践行党的群众路线，发挥各级党组织的政治核心作用和党员的先锋模范作用，要听民生、知民意，确保群众问题能反映、合理诉求能满足、干群矛盾能化解。其次是明确政府职能。发挥比较优势，依据“宜农则农、宜商则商、宜工则工、宜游则（旅）游”原则，做好城镇与乡村的发展规划和空间布局。根据《吉林省县域经济发展“十三五”规划》：以“五大工程”支撑东部县域发展，以“两圈”“四带”推进中部县域发展，以生态产业支撑西部县域发展。重点建设九台生物医药、榆树生物化工、公主岭汽车零部件、双辽建材、东丰和伊通梅花鹿、扶余油页岩、通化县医药、珲春海产品加工、抚松矿泉水、通榆风电装备制造等产业基地;重点发展梨树、伊通等玉米生产核心功能区，农安、舒兰、磐石等生猪产业，榆树、舒兰、磐石、蛟河、东辽等生产优质水稻，扶余、前郭、大安等棚膜蔬菜种植，向海生态旅游、莫莫格湿地旅游等。同时，县域政府应精准施策，制度分层供给。乡村的精准施策应完善农地规模经营、投资融资、环境污染防控、精准扶贫（蔬菜、水果、水产、中草药等产业扶贫）、强农惠农、农民权益保障等方面的制度供给;城镇应加强剩余劳动力转移、区域产业发展、社会保障、户籍身份等方面的制度供给。按照责权匹配原则，调整各级政府职能。纵向上赋予县域政府相应的行政管理和经济管理权力，横向上协调县域内各行政机构的权力平衡，实现“决策权、监督权、执行权”相互制约。深化预算管理制度改革，完善吉林省向下转移支付制度，逐步提高一般性转移支付所占比重，增强县级财政公共服务保障能力，积极探索建立转移支付绩效评价制度，提高财政资金使用效率;推进省以下财政事权和支出责任划分改革，逐步形成省与县（市、区）财政事权和支出责任划分的清晰框架，完善省与县（市、区）收入划分，充分调动县域谋发展、抓发展、促增收的积极性;完善扩权强县改革，重点研究赋予农安、梅河口等更大发展自主权和决策权，以此为试点，积极探索吉林省扩权强县改革新模式、新路径。支持试点县（市）在行政管理、户籍、城乡建设用地，城乡保障等方面加快制度创新，促进劳动力、土地和资本等生产要素合理流动，激活县域经济社会发展活力。支持有条件的县（市）开展扩权强镇改革，最大限度地释放改革红利，增强县域发展的实力和竞争力。再次是鼓励公众参与。在城乡管理、公共服务、文明创建、社会稳定等领域，完善信息公开制度，实行公众参与和集体票决等必经程序，夯实社区居民（村民）有序参与的政治基础，调动公众热情。吉林省应始终坚持“问需于民、问计于民、问政于民、问效于民”的指导思想，学习广州市的先进经验，成立类似“公众咨询监督委员会”的民间独立机构，为政府与公众的互动搭起一个常态化的沟通桥梁。该类机构的成员组成应包括乡村（社区）党员、原住民、企业代表等，按照“征集民意—协调矛盾—过程监督—工作评价”顺序处理事务，以此将征询民意的时机前移至政府决策过程的初始阶段，并将征询民意的方式由原有的通知、通告、草案等公示方式改为由成立“公众咨询监督委员会”与公众或政府直接沟通。一方面实现了最基层的协商民主，使公众最大范围地参与到县域综合整治工作的全过程;另一方面制止了公众与政府之间的某些激烈性的对抗，缓和干群矛盾。最后是保障社会协同发展。通过购买服务、服务外包等方式将社会组织纳入公共服务供给体系中，赋予它们相应的治理权力，营造志愿性和公益性服务力量的发展环境。同时，企业助力，以扶持中小企业为重点，激发县域民营经济的活力;以发展培育电商为纽带，促进乡镇流通体系现代化;以培育“新农人”为关键，推进龙头企业和合作组织联动，促进乡村振兴。

●协调县域治理关系

首先是处理好城镇与乡村的关系。从城乡结合部入手，促进该区域一二三产业的深度融合，有计划地发展新型工业化、信息化和农业现代化。保障城乡生产要素的自由流通，既要支持有条件有意愿的农民在城镇就业创业、定居落户，又要鼓励愿意从事农业的职业农民扎根农村，吸引农民工和大学生返乡创业，引导科技人才和企业家下乡整合乡村资源。以此打破城乡二元结构，形成工农互促、城乡融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。其次是处理好政府与市场的关系。实现“约束政府权力，释放市场活力”的目标。政府方面应加快县域政府的职能转变，建立服务型政府。深化放管服改革，实现多证合一、证照分离，建立完善各级政府事项清单管理制度，增强行政透明性。推进政府监管力量集成，开通运行一站式的企业信用综合监控协同平台和企业事中事后监管社会共治试点。同时，县域政府要积极推进供给侧结构性改革，加快补齐现代农业体系和工业体系的短板。市场方面要使市场在资源配置中起决定性作用。通过市场手段协调城镇与乡村各个经济主体的利益关系，营造县域内完善的市场秩序、公平的竞争规则、良好的宏观环境，确保城镇与乡村间商品和要素的自由流通与平等交换、企业之间的自主经营与公平竞争，调动各方积极性，以此推动县域内经济发展的质量提升。再次是处理好政府与公民的关系。行政体制方面：构建以县（县级市、市辖区）为行政重心、乡镇（街道）为公共服务枢纽、村（社区）为自治基础的治理体制，使各级政府各司其职，更好地服务公众。政务服务方面：县域政府应深入推进“放管服”和“最多跑一次”改革的实践和探索，运用系统、整体、协调的集成思想，围绕服务窗口、中心平台、审批标准、网络数据“四集成”改革，尽快构建以县（市、区）政府为中心的智慧化政务服务平台、创新以乡镇（街道）政府为枢纽的便民政务服务网络、建设以村级（社区）组织为基础的邻里服务圈，突出服务公众的需求导向，增强政府的回应性，切实推动县域“以人民为中心”的治理进程。推进服务窗口集成，形成“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”的服务模式，最终实现将“若干专业窗口分别受理”到“一窗受理”的转变;同时，推进审批标准集成，编制单个事项、行业联合、特定区域、协同联办的审批标准，实现精准化服务，实现“一体审批”;推进网络数据集成，建成集行政审批、便民服务、政务公开等功能于一体的政务服务网，实现“一网流转”。

●提升县域治理能力

首先是提升“三治”能力。法治方面：真正实现“办事依法、遇事找法、解决问题用法”的目标。各级政府在行政内容上要有法可依，在行政程序上更要符合法律规范。畅通公众诉求表达渠道，实行网上受理信访、在线法律咨询、驻村律师服务村屯等制度，维护公众的合法权益。推行“谁执法谁普法”的普法责任制，提高每个行政机构行政范围内的相关人群的法律意识，树立法治信仰，在县域内形成由点到面的全覆盖的法治环境。利用人防、技防、物防相结合的方式，依法打击犯罪，稳定社会秩序。德治方面：利用民风民俗、乡规民约、日常规范等约束公众行为，这些方式有别于传统的宣传教育手段，是通过使用示范、劝阻、灌输等渲染和教化手段完成公认的伦理道德在居民（村民）个体行为的内化过程。自治方面：推进居民自治、村民自治、企业自治，实现“三个自我、四个民主”，即：自我教育、自我管理、自我服务与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。其次是提升基本公共服务能力。“补短板”方面：以社区、村屯为落脚点，以便民路程为半径，计算公共服务圈（学校、医院、文化设施等）的辐射范围，合理分配各地常住人口的人均公共资源。实现城乡重大基础设施统一规划，统一建设，资源统筹，合理布局。特别要加大农村电网、地下管网、供水、排水、防洪防涝设施的建设和改造力度，加快污水和垃圾处理设施建设。“创一流”方面：有条件的县域尽快利用计算机、信息网络等先进技术，积极打造具有吉林省特色的智慧城镇与乡村，探索智能交通、智能水务和电网等领域，开展公共服务质量提升工程。再次是提升创新驱动能力。国务院《关于县域创新驱动发展的若干意见》中指出，发挥科技创新在县域供给侧结构性改革中的支撑引领作用，强化科技与县域经济社会发展有效对接，打通从科技强、产业强到经济社会发展强的通道。因此，吉林省应加快县域创新驱动发展，通过以城带乡的示范引导，强化县域自主创新理念，打造创新环境。对创新项目，政府可采取直接资助、间接资助、精准资助等方式，激励创新行为。直接资助措施：政府通过研发抵税、财政资助等打造新的创新研发平台，加大对现代农业和科技产品创新的支持力度。间接资助措施：巧借市场力量，撬动众筹、天使投资、商业保险等社会资本拓宽创新资助基金的筹集渠道，满足县域新兴创新主体成长过程中的多种融资与投资需求。精准资助措施：吉林省可参考商业合同的模式，向参与创新的单位或个体精准、直接、一对一地投放研发经费，做到资助对象精准、资金投放精准，集中优势力量，把有限的资金用在关键的人或事上，以取得更大的成效。最后是提升数字政府建设能力。纵向上吉林省可按照“物理分散、逻辑集中、规则统一”的原则，搭建中国·吉林政府门户网站云平台，限期将县级政府门户网站整体接入，迁移至该平台。以此推进政务平台集成，构建市县同权一体化、扁平化审批机制，实现“一城通办”。真正实现省市县乡四级政务互联互通，数据跨区域、跨层级无缝流通。横向上按照“减存量、控增量”原则，县级政府加快清理、整合分散在各处的独立的信息系統，引导规范关停工作，特别关注整合那些支撑运营能力较弱的街道（乡镇）、社区等基层网站。以此推动县域的政务服务联动系统工程建设，促进国家治理体系与治理能力现代化的实现。同时，由省委省政府牵头利用物联网、移动互联网、大数据等新平台和技术，用数字治理手段，开发各级政府决策咨询系统的预警纠错功能、突发事件自动报警功能，为县域政府行政决策和化解公共危机提供专业、全面的指导。

综上，吉林省委省政府应从政策支持、体制创新、产业发展等方面统一规划和布局，使乡村振兴和新型城镇化建设的推进速度与建成质量之间均衡发展，促进城乡融合发展。

作者简介

吴阳，中共长春市委党校管理教研部讲师，研究方向：政府治理，公共政策。

责任编辑 王宝珍