论环境民事公益诉讼生效裁判文书的执行

刘 鋆

(武汉大学 法学院,湖北 武汉 430072)

具有制度创新性的环境民事公益诉讼制度近年来备受瞩目,体现了公众对用公力救济维护环境利益的期待。环境公益诉讼的优势在于:不再受制于传统诉讼的私益属性,使环境公益有了实际的代表人和主张者,避免了环境公益受损后因为利益载体的缺位而无人或无法主张的情况发生。[1]对于环境民事公益诉讼的探讨,长久以来都集中于原告资格、受案范围、管辖问题等,关于环境民事公益诉讼的执行程序问题却鲜有讨论。民事执行程序是法律实现的重要形式,如果忽视环境公益诉讼的特殊性,对环境民事公益诉讼生效裁判文书的执行规定得过于粗疏,则势必会影响环境民事公益诉讼制度效能的发挥。在传统的民事诉讼中,法院作出具有既判力的生效裁判之后,通常是由当事人自愿履行义务,只有当义务人明确拒绝履行法院生效裁判所确定的义务时,权利人才有权向法院申请强制执行。环境民事公益诉讼要实现的利益属于国家或不特定多数人,这是其特殊性的集中体现。环境公共利益并无当然的所有者,环境公益诉讼所要维护的并不是通过环境媒介实现的或者是在环境的作用下受到侵害的私益,而是环境对人类的惠益。胜诉后,基于保护国家的利益或不特定多数人的利益,法院应当主动执行环境公益诉讼生效的裁判,而不是要求原告申请强制执行。

但环境民事公益诉讼案件的执行存在着法律规定不够细化、执行标的未能类型化、终结执行后后续操作监督缺位、程序规则不明等问题,这些问题未能引起足够重视,致使环境民事公益诉讼执行程序保护公共利益的目的难以实现。

本文拟通过对裁判文书中载明的判决结果的分析来探索环境民事公益诉讼执行程序应有的程序架构及其内在实质。以“环境民事公益诉讼”为关键词,限定搜索范围为裁判文书的“本院认为”部分,在裁判文书数据库检索到原告胜诉的环境民事公益诉讼案例数量为26件。基于这26件案例的裁判文书,对环境民事公益诉讼的判决载明内容进行深入分析,进而探讨环境民事公益诉讼执行程序的特殊性及其应有的专门化程序架构。在这26件原告胜诉的案件中:判决被告应支付环境修复赔偿金的案件有16件;判决被告应赔礼道歉的案件有4件;判决被告应进行环境公益劳动的案件有2件;判决被告停止侵害与消除危险的案件有12件;判决被告进行修复,修复不成则代为履行,被告支付修复金额的案件有6件;另有3个案件判决中提及被告应赔偿生态环境期间服务功能损失费;仅有2个判决中提及对被告的执行后监督机制。在明确执行标的后,如何协调执行法院、申请执行人与赔偿义务人之间的关系值得探讨。鉴于环境民事公益损害环境法益的隐蔽性、评估的滞后性、危害的累积性与环境污染的地域性,应对环境民事公益诉讼执行程序中的关键问题进行细化,实现环境民事公益诉讼执行程序安定与权利安定的制度目的。

一、环境民事公益诉讼生效裁判文书执行的特殊性

(一) 功能的预防性与补救性

与传统民事诉讼案件执行程序不同的是,环境民事公益诉讼案件的执行不仅可以对已损害环境法益加以补救,还可对环境损害的进一步扩大进行有效预防。在环境民事公益诉讼中,原告的诉讼请求既涉及到要求被告赔偿环境修复费用或恢复生态环境原状,也涉及到要求被告采取一定的积极行为阻止环境污染损害结果的发生和防止环境污染损害结果的进一步扩大。预防不可逆转的环境损害的发生、积极采取执行措施排除妨害、利用法院确定的执行依据里的禁止令防止环境利益损害的范围扩大是环境民事公益诉讼执行程序的重要功能。此外,只要法院判决被告的行为具有损害环境公益的潜在可能,即可通过执行程序来消除危险,恢复生态环境功能。从传统的以事后救济为主向事后救济与事先预防并重转变,是环境民事公益诉讼执行程序区别于传统民事诉讼执行程序的一个重要特征。

(二) 执行范围广域化与规模化

环境民事公益诉讼的目的在于通过诉讼这一形式,调动全社会“每个人”共同参与环境保护与管理,预防和制止对公共环境造成不可逆转型损害的行为。在环境民事公益诉讼中,原告所主张的是具有整体性、普遍性和公共性的环境利益,因此执行范围也呈现出广域化与规模化的特征。环境民事公益诉讼执行的一个重要特征是通过法院的禁止令或宣告性判决来完成对环境损害的救济,进而改变一定区域内的环境公共政策,裁判结果并不仅仅局限于案件的当事人,这体现了环境民事公益诉讼的目的。对各种民事法律关系争议案件的生效法律文书中确定的给付内容进行识别,明确环境民事公益诉讼的执行标的才能对不同的执行标的采取不同的执行措施。对执行标的的识别和确定,是实施执行措施的先决条件,因而意义重大。在应给付金钱的案件中,执行依据所确立的就是债务人向债权人给付一定数额的金钱。司法实践中,由于环境民事公益诉讼的公益性与预防性,该类诉讼与一般民事诉讼的判决中确认的执行标的存在着很大区别。

(三)执行标的的多样性

环境民事公益诉讼案件的执行标的内容具有多样性。在环境民事公益诉讼中,作为执行标的的行为是执行依据中所确定的被申请执行人应采取作为或者不作为的行为方式,如被执行人应赔礼道歉、排除妨害、消除危险等,以此实现对申请执行人所代表的社会公共利益进行补救的目的。以贵州玉屏湘盛化工有限公司、广东韶关沃鑫贸易有限公司土壤污染责任纠纷一案为例，其执行标的包括金钱与行为，其中行为包括停止侵害等不作为行为、消除污染的作为行为、聘请第三方进行环境修复的可替代作为。(1)参见贵州省遵义市中级人民法院(2016)黔03民初520号民事判决书。案例来源：中国裁判文书网，http://wenshu.court.gov.cn/《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2015〕1号)(以下简称《环境公益诉讼司法解释》)还对替代性修复方式作出了规定,但是对替代性修复方式的适用条件、修复主体、替代修复的范围等并未作出具体明确的规定。环境侵权责任承担的方式可以分为“救济性的责任承担方式”和“预防性的责任承担方式”。对于环境侵权责任承担方式而言,救济性的责任承担方式包括赔偿损失和恢复原状。预防性的责任承担方式包括停止侵害、排除妨害、消除危险。

(四)执行标的的转换性

执行标的的转换,是指在执行过程中,由于被执行人的原因,对原执行标的已经无法执行或暂时无法执行,经申请人同意,以另一种财物或行为替代原执行标的,以实现权利人利益的制度。[2]当前我国的民事诉讼法等相关法律未对民事案件执行标的转换作出具体规定,但在环境民事公益诉讼案件中,部分法院判决结果中会涉及到执行标的转换这一问题,如规定被执行人以劳务或是技术改造清除污染等其他方式清偿债务。在江西省抚州市人民检察院诉时军、黄任生民事公益诉讼一案中,被告应植树造林,恢复植被,并养护3年,以达到植树造林的要求,如验收时未达到植树造林的要求则再缴纳8万元生态环境修复费用,其中就涉及到执行标的的转换。(2)参见江西省抚州市人民法院、江西省抚州市中级人民法院(2017)赣10民初142号民事判决书。案例来源:中国裁判文书网,http://wenshu.court.gov.cn/。但目前我国的立法中,并未对转换后的执行标的应达到的制度效果作出规定,当事人的利益能否得到实现仍有待商榷。

二、环境民事公益诉讼生效裁判文书执行实践困境及成因分析

(一)立法对执行参与人的活动无制度规制

为确保环境民事公益诉讼执行程序的顺利进行,必须在执行程序进展到不同环节时对执行参与人进行监督与规制。环境民事公益诉讼的执行参与人应包括除执行当事人以外的参与执行程序的人,包括执行代理人、执行协助人、执行见证人等。在环境民事公益诉讼执行中,经常会涉及到由第三方进行修复,由环境公益诉讼中的被告支付给第三方进行修复的费用。代替履行可以由债权人申请委托第三人代为履行,也可以由执行机构依职权自行决定委托第三人代为履行,还可以由债权人自己完成,委托第三人代为履行的应由执行机构制作授权裁定。此种代替履行即为执行标的中的可替代行为。一种行为是否属于可替代行为,应由执行机构根据具体情况进行确定,可以是一般劳务的供给,也可以是技术性劳务的供给。在日本,债权人或第三人所进行的替代行为,被认为是属于协助执行机关进行执行的行为,是属于公权力的形式,如遇到债务人的抗拒,可以请求执行机关协助。[3]但由于立法粗疏,我国法律对其他执行参与人参加执行程序、代理权的形成途径、代理人的权限、不得担任执行代理人的人并未作出规定,对执行协助人与执行见证人的规定也同样存在着立法关注不够的问题。

(二)执行应达成效果定位不明

与传统的私益诉讼不同的是,停止侵害、排除妨害、恢复原状、赔偿生态环境修复费用是法院审理环境民事公益诉讼案件时最为常用的裁判方式。对于停止侵害如何执行、如何监督以及恢复原状所要达成的程度等均是执行中较为棘手的问题。法院不能通过强制执行的手段强迫达到所希望的质量,而应该在判决中,对于特定环境的修复程度作出精细的要求。由于对排除妨害的判断过于抽象,此时是否可以实现排除妨害请求便成为一个问题,并且这一问题会影响到排除妨害制度实施的效果。此外,环境民事公益诉讼判决的执行也面临着执法力量不足、执法能力不强的实践困境。对于环境损害的救济具有专业性,现今的环保执法技术与手段使法院执行部门难以扮演监督修复生态环境的角色。环境公益诉讼法律制度的设置不仅仅是为了解决环境纠纷,还要为保护环境发挥法律制度的保障功能。但我国在具体的制度设计与司法实践中,往往更重视事后救济而忽视诉讼中的预先防卫措施的使用,尚不能有效防止和避免对环境权益不可恢复性的损害。

(三)公众未能在执行程序中发挥监督作用

环境污染和破坏造成的损害具有广泛性和社会性,单靠政府的力量不足以保护环境,环境保护必须借助民主观念和公众参与环境司法过程来实现。在执行程序中,公众扮演的角色应该是环境问题的举报者、被执行人排除妨害与停止侵害的督促者与监督者。由于执法力量严重不足,目前很多地区的基层环保部门执法人员的编制数量、装备水平、技术水平和业务能力,无法满足高标准的环境执法需求。目前公众参与环境保护主要集中于“后端抗争”,缺乏预防性的“前端治理”。公众参与环境保护的途径和方式不足,能力亟待提高,未能在执行程序中发挥其应有的监督作用。

(四)责任主体破产后难以承担环保责任

《企业破产法》规定了破产财产的清偿顺序。(3)《企业破产法》第113条规定:“破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后,依照下列顺序清偿:(一)破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用,所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用,以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金;(二)破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款;(三)普通破产债权。破产财产不足以清偿同一顺序的清偿要求的,按照比例分配。破产企业的董事、监事和高级管理人员的工资按照该企业职工的平均工资计算。”破产财产依照一定顺序清偿,清偿顺序的确定是以维护职工的合法利益为前提,首先考虑国家或集体利益的维护,然后是保护债权人的利益。环境公益诉讼的胜诉赔偿金具有特殊性,但在性质上仍被定位为普通债权,在相关法律中被忽视。《环境公益诉讼司法解释》明确了其他民事诉讼生效裁判确定的对债权人的清偿先于环境民事公益诉讼的赔偿责任。(4)《环境公益诉讼司法解释》第31条规定:“被告因污染环境、破坏生态在环境民事公益诉讼和其他民事诉讼中均承担责任,其财产不足以履行全部义务的,应当先履行其他民事诉讼生效裁判所确定的义务,但法律另有规定的除外。但值得注意的是,环境民事公益诉讼为维护公共利益,胜诉赔偿金在本质上属于对环境利益的救济,为法定之债,其在破产债权清偿的顺位中应优于意定之债受偿。但在环境公益诉讼司法解释中却偏离了公共利益优先性的准则。我国现有法律法规的规定中企业破产期间对环境民事公益诉讼赔偿的清偿顺序存在缺陷,环境责任主体所承担的环境污染的治理责任以及排除妨害、消除危险、恢复原状等的履行都需要在责任主体存续期间,我国目前尚无关于责任主体终结后的相关规定。

三、环境民事公益诉讼生效裁判文书执行实践困境的克服

执行是要式法律行为,必须依照法定的方式提起。在执行依据生效之后,并不能直接转入执行程序,而必须通过法律规定的方式来启动,进而开始执行。我国现阶段执行开始的方式采用当事人申请执行与执行机关依职权执行相结合的折衷主义的模式。在我国环境民事公益诉讼执行程序中,执行程序的起点即人民法院依职权将生效的法律文书交付执行机构执行,从而引起环境民事公益诉讼执行程序发生。在人民法院作出生效判决之后到移送执行过程中,因与传统民事诉讼的执行启动程序不同,环境民事公益诉讼案件的执行监督也应有专门性的程序应对。鉴于民事公益诉讼并没有特定的受害者,在案件执行的过程中,一旦涉及到作为或不作为的执行标的,由法院内部移送执行后,因时间长,验收程序复杂等原因,执行工作面临很大困难。由于我国环境立法的粗疏,并未对环境民事公益诉讼案件的执行程序保障问题作出具体设计。

(一) 平衡司法能动性与审判中立之间的关系

司法克制主义强调判决只对进入诉讼的双方当事人起决定作用,而司法能动主义法官司法权行使的后果具有一定的社会影响性。法官通过司法能动主义积极追求案件的实质正义,并借此解决社会矛盾,达到社会效果与审判效果的统一。此时法官势必会面临合理性的利益需要进行司法救济但对当事人而言却并无法律依据的情形,司法能动主义促使法官更加关注案件的救济和执行,势必会影响到裁判的执行。

在我国以往的司法实践中,贵阳市“生态保护两庭”曾创新性地推出了法官执行回访制度,以解决在环保审判之后的污染问题。[4]法官回访制度发挥了在环境公益诉讼中法官的司法能动性,具有一定的积极意义。但值得注意的是,环境民事公益诉讼的对象具有较强的公益性,法院应以积极主动的姿态介入,应在法官适度发挥司法能动性与尊重司法规律和现行立法之间进行制度平衡。单靠作为审判人员的法官进行执行回访,其精力时间有限,能达成的效果有待商榷,不能完全保障环境公益诉讼的裁判得到有效地执行。需要形成一种法院、检察院与公益组织三位一体联动的匹配机制对环境民事公益诉讼案件进行执行监督,使涉案企业全方位置身于公众监督之下,真正将环境保护的权利制度化、具体化。在此过程中,也应该保持第三方监督不中断。积极引入环保组织与志愿者对排污企业的整改情况、环境设施的运行时效等进行长期不间断的监督,以确保污染企业不再发生污染环境、破坏生态的行为。

(二) 完善执行财产归属制度

在阐明执行财产归属的案件中,对于执行财产的管理并未建立统一标准,导致对此类问题的判决不一,使执行财产的后续管理陷入无序。环境民事公益诉讼裁判中仅判决修复费用但对修复费用的去向、监管主体、运用方式等问题均没有相应的规定,各地只能摸索前进,做法不一。鉴于上述情形,我国有必要创设环境民事公益诉讼基金制度,借此减轻原告的负担并支持原告的起诉赔偿金,可以根据诉讼的具体情况,或者补偿一定范围的受害人,或者缴入财政账户,或者全部或部分纳入环保公益基金。[5]由于当前我国的环境民事公益诉讼并未呈现出井喷式发展,环境公益诉讼基金应由省级政府进行管理,并制定环境民事公益诉讼专项基金使用管理办法。就该项基金的资金来源,可考虑将判决中所确立的生态损害修复赔偿基金统一纳入该项基金管理。在涉及到评估费、鉴定费等费用时,由政府财政对该项基金进行预算、拨款,对环境公益诉讼的提起提供相应的资金帮助,专款专用。

(三) 赋予环保组织和公众对执行程序的监督权

对环境公益诉讼案件执行程序的监督是一项长期而复杂的工程,因为环保判决执行存在着专业性强、修复周期长、容易反复等特点,及时引入环保组织和公众对判决的执行进行监督,可以确保判决的有效执行。我国的《环境保护法》等相关的法律法规很少有与之相对应的执行程序中法院与检察院的义务规定,实际上环保法律规定的公民权利徒具形式,虽涉及到可以对排污行为进行检举、揭发、控告,但并无公民参与执行监督制度的保障。监督权的缺失使得公众在环保部门执法实践中的具体参与行为受到很大的限制。为保证环保组织和公众参与到法院执行程序中来,法律应该赋予其对环境公益诉讼案中执行程序的监督权。执行法院也应该通过各种方式在执行过程中对公众的意见及时作出反馈，提升自身的执法能力。对于环保组织和公众监督执行的费用,可以由污染者支付,也可纳入地方环保公益基金预算中,由地方环保公益基金拨付给监督者。

(四) 设立和完善破产企业环境民事责任制度

根据我国《公司法》的规定,公司的法人主体资格在公司破产注销后消失,破产后企业也无可供执行的财产,故明确企业破产后的环境公益诉讼赔偿金的责任主体范围以及其他救济措施的执行具有重要意义。应将公益诉讼判决应执行的环境损害赔偿金纳入到破产财产清算中并调整清偿顺序,按照公共利益优先于私人利益的原则应重新调整《环境公益司法解释》所确定的清偿顺序,使环境公益诉讼赔偿金的清偿优先于侵害私人利益赔偿金的清偿。依照《公司法》和《破产法》的相关规定,公司仅对自身侵权行为承担有限责任,并不适用于侵害公共利益的情形。企业在造成严重环境污染后,可能会宣布破产,将留下很多环境隐患,这种隐患的排除不应由社会与公众承担,而应由被执行人承担。对于环境损害赔偿金的执行,应有特殊的法律制度作保障,以追究破产企业的环境法律责任。

四、结语

只有对法院作出的环境民事公益诉讼的裁判进行有效执行,完善环境立法,才能实现对环境利益的保护,实现生态环境与社会之间的相互协调。从执行的角度而言,对环境公益利益的救济,不能仅依赖于法官主观能动性的发挥。在环境公益诉讼制度的创设过程中,既要肯定法官能动司法在推动环境民事公益诉讼中的重要价值与深远影响,也要加强“第三方力量”在执行程序中对环境修复的监管,使公众的环境监督作用得以有效发挥,以弥补法院环境案件执行力量的不足。同时应明确破产企业的环境损害赔偿金的法律责任主体,调整破产企业财产清偿顺序,通过配套法律制度的跟进,完善破产企业的环境民事责任制度。