法律制度实施效果第三方评估机制

2019-11-27江国华刘新鹏

江汉论坛 2019年8期

江国华刘新鹏

作为法治实施体系的重要组成部分，法律制度实施效果评估制度对评价与完善立法质量意义重大。在各地开展“立法回头看”、立法评测的实践中，由法律的制定主体或者实施主体开展评估的模式仍占据主导地位，即典型的内部自我评估。但传统的内部自我评估模式，容易造成法律实施效果评估活动的垄断性，使其流于形式，影响评估的权威性。①基于此，多地开始转向第三方评估机制，甚至专门制定条文予以规范。第三方评估机制作为各地关于评估机制的创新尝试，丰富了法律制度评价体系的内容，对推动法律制度实施效果评估活动的蓬勃发展具有重要意义。法律制度实施效果第三方评估机制，指由中立第三方组织接受法律法规的制定主体或实施主体的委托，通过科学客观的指标选择与程序设置，对特定法律制度在实施过程中所产生的各方面效果作出全面反映的评测机制。

一、法律制度实施效果第三方评估机制的法理基础

第三方由于与被评估对象与服务使用者既不具有身份上的隶属关系，也不产生利益关联，也可称之为“独立第三方”。在现代社会化治理体系中，专业性与公正性是两大核心的价值追求，占据价值中立的第三方在逻辑上常被先验地认为是保证评估结果公正性的必要起点，而“第三方”的专业性则也被先验地认为是保证评估结果具有公正性的基础。②但其专业性与公正性来源于何，则有必要通过对第三方评估模式的发生逻辑和理论基础进行阐释。

1.委托代理理论与专家系统理论

委托代理理论源于社会生产力的大发展和分工的日益专业化，一方面，所有者由于能力、知识和精力有限而不能行使所有权利，另一方面，分工的精细化造就了一批具有专业能力的职业经理人。法律制度实施效果评估作为专业性极强的事项，离不开专门第三方评估组织的参与。法律制度由国家公权力机关完成，如若再由他们进行内部评估难免会造成由于政府自评会产生代理人的自私效应③，所以需要引入独立的第三方参与评估。但有两点需要注意：一是法律制度制定或实施机关在委托第三方评估主体进行评估时，二者之间天然地就处在一种不对等的地位之中，迫切需要相关权力机关的授权与正式委托，鉴于二者之间的利益并不统一，信息更是严重不对称，因此，在开展第三方评估之前，作为法律关系的委托代理关系就决定了有必要在制度上就双方的委托代理关系予以确认并正式授权。二是在法律制度实施效果第三方评估机制中，第三方评估组织作为代理人，接受立法部门等主体的委托就评估事项开展相应工作，在权力来源上具有正当性。同时第三方组织在确定评估方案、选定评估对象、构建评估指标体系等环节所具备的专业度，也在最大限度内保障了评估过程与结果的客观性、科学性。作为代理人的专家系统是指“有技术成就和专业队伍所组成的体系，是现代社会重要的治理技术手段。④在现代社会分工不断精细化的进程中，不同领域之间的信息与知识的巨大鸿沟使得专家系统以其专业的知识与技能获得了社会公众最原初的信任。换句话说，由于每个人不可能掌握所有的知识与技能，在特定的领域，社会公众只能选择相信掌握着专业知识的专家系统。这是作为理性人的最优选择。

如果我们将“委托代理”理论与“专家系统”思想引入“第三方评估”之中，毫无疑问地，“委托代理”理论回答了权力来源合法性的问题，彰显了第三方评估的权威性来源，为第三方评估的合法性与权威性来源提供了依据。而“专家系统”则以其专业性，在理论上获得了可信赖性与公正性的基础。二者一起可以作为“第三方评估”之于现代社会服务体制创新的理论内核。随着社会公众对于社会治理的参与要求不断提高，要求对国家权力进行控制与制约的诉求不断提升，第三方评估机制正是在此背景之下产生的，其源生逻辑就在于公众对法律制度实施效果评估专业性与公正性的诉求。

2.社会共治理论与服务型政府理论

社会共治理论是指多元社会主体在社会权力的基础上共同治理公共事务，通过协商民主等手段发起集体行动以实现共同利益的过程。⑤在政府权力缺乏有效监督及市场治理机制失灵的情形下，引入第三方参与社会治理，有助于构建多元化的社会治理模式，从而把社会公众意愿和诉求有效传达给政府部门，实现社会公众与政府部门对公共事务的共同管理。而法律规范只有得到社会公众的普遍认同和遵循，才具有实践意义。第三方评估机制为公众参与提供了有效渠道，既可以起到法治宣传的作用，也可以增强社会公众对法律的认同感，推动法律法规的贯彻落实。国内外政府将第三方评估机制引入政府绩效评估之中，其逻辑前提在于：政府绩效第三方评估是政府管理创新的重要组成部分，具有现代社会治理的特征和构架⑥。同时，第三方评估又是一种有效的考核工具，它对社会组织发展具有多重治理功能，因而保证其公共责任的落实。⑦任何国家面临的终极命题都是“人们如何以共同体的形式更好地生活”，随着社会治理理论的不断发展，各国都不断面临着改善社会治理体系，不断提升治理合法性与合理性的需求。在社会共治理论的推动下，引入第三方评估机制无疑为这种需求提供了最大的满足，第三方作为独立的且具有专业性的主体，在评估领域完美契合了公众对于制约政治权力，保障社会主体公平权利的一切美好想象。⑧

推进立法的科学性与民主性是我国对立法活动不变的追求，延伸到法律制度实施的评估领域，第三方的评估机制可以让专业的人做专业的事。一方面，专业性更好的专家系统，无疑是对立法科学性的最好检验；另一方面，专家系统通过对法律制度实施效果的评估还能达成“以评估促进立法”的功能。对评估活动而言，评价一个法律制度的好坏并不是其终极的目的，其终极的目的在于通过评估一个法律制度的实施情况来促进法律制度的进一步完善与发展。就立法民主性而言，立法的民主性理所应当地贯穿于立法活动的全过程，自然而然地延伸到法律制度实施效果的评估之上。引入第三方作为法律制度实施效果的评估主体，将在极大程度上以其独立性完善评估活动的民主性。

二、法律制度实施效果第三方评估机制的基本原则

第三方评估机制既具有内在动因的推动，同样具备国家治理体系现代化与治理模式转变的外在推动力，是对此前内部评估机制的创新与补充，其运行过程既要受到与后者相同的客观性、专业性等基本原则的约束，又需遵循其特有的独立性与竞争性原则。⑨

1.客观性原则

客观性原则要求第三方评估主体在评估活动中，避免主观因素的影响，尊重客观事实和依据，在全面把握相关信息的基础上，对法律制度实施效果作出客观、公正的价值判断。其主要包括形式的客观性与内容的客观性原则两个方面的内容。形式上的客观主要是指评估工作是对法律制度实施效果的客观反映，任何的采样与分析都要基于对法律制度实施效果的真实反映，并且实施效果评估的结论必须以客观的形式展现，抛开作为主体的主观需求与偏好，力求在评估结论中把结论作为法律制度实施效果的真实镜像。⑩从内容的客观性上来讲，评估工作赖以进行的信息与数据必须是客观真实的，不能是虚假甚至捏造的，任何统计数据与分析结论都要建立在真实的信息与数据之上。具体到评估过程的各个环节，应当符合以下两方面的要求：一是要把待评估对象即相关法律制度，放到其制定时的客观环境和历史背景中去考察，只有在尊重客观规律的基础上，才能得出相对客观的评价；二是要结合当前的法律制度体系来评估该项法律制度的实施效果，为立法机关的后续活动提供有益建议。

2.专业性原则

法律制度虽然渗透在我们每个人的每个生活领域，但能够切实掌握法律制度运行情况，并结合相关统计数据得出法律制度运行状况的人，必须拥有专业的法律知识，甚至对于法律制度实施这项颇为复杂的社会现象，单一地拥有相关法律知识可能还不足以应付法律制度实施效果的评估。因此专业性的评估团队就法律制度实施效果评估而言是至关重要的。相较于内部评估主体，被选择的第三方组织如高校、科研机构或社会组织等，往往在特定研究领域具有较高的权威性，其人员也大多具备丰富的评估经验和较高的专业素质。专业性原则不仅要求第三方评估主体以负责中立的态度开展评估工作，还要求其将科学的评估要素引入评估过程，如在评估指标上合理分配不同变量的权重、评估方式上运用专业调研手段等。无分析则数据无价值，坚持专业性原则，有助于从有限的客观材料中发掘出价值最大化的信息⑪，从而提升第三方评估结果在反映法律实施效果、促进立法完善等方面的参考意义。

3.独立性原则

法律制度实施效果的评估并不只是为了评估而评估，真正的目的在于通过评估得出结论，进而知道法律制度实施的实践，更好地发挥法律制度在社会运行中的功能。法律制度实施作为法治建设的中心环节，其对社会运行的影响也是巨大的，任何法律制度的变动与更改对社会发展的影响可以说是巨大且深远的。作为法律制度实施变动与改进依据的法律制度实施效果评估就更显重要，因此，权威性与可信任性是法律制度实施效果评估的重要特点。权威性的来源一方面源于专业性，另外一方面便是作为第三方评估主体所特有的独立性。独立性原则是保证第三方评估结果公信力的基本需要⑫，主要包括经济独立性和政治独立性两方面的要求。前者是指法律制度实施效果第三方评估的经济来源应有公共部门的制度性保证，不应因经费不足而接受被评估部门及相关部门及人员的资助，防止受到物质利益和经济利益的诱导。后者则要求第三方评估主体在进行法律制度实施效果评估的过程中，不受立法、执法机关态度的影响，排除相关利益群体和舆论压力的干扰，从而确保评估信息来源的可靠性，保证评估主体价值倾向的中立性及评估程序、技术的科学性。

4.竞争性原则

第三方评估机制的合法性源于公众对专业性的选择，以及对其可证成的独立性的信赖，但这种信赖不是一成不变的，特别是在垄断的条件之下，公众同样有理由质疑其评估的公正性，这种信赖需要被保护，那就必须引入一种竞争机制，否则任何获得垄断地位的组织都会逐渐地产生一种惰性，进而发展成一种内卷性⑬。第三方评估应当构建一种多元评估主体之间的竞争机制。这种机制能够提升公用事业管理与公共事务治理的竞争性和有效性，也是防止第三方评估主体官僚化、保守化以及低效化供给的重要手段。第三方评估可以通过专业性竞标或竞争性谈判方式确定特许评估方或委托评估方，这种第三方供给和运营模式既是提高公共治理效率和公共服务质量的重要途径，也是解决恶性市场竞争和规范市场行为的必要方式。同时，第三方评估所具有的内在竞争机制也将是众多评估组织与机构和立法机关合力共赢的重要驱动力与重要保障。

三、我国法律制度实施效果第三方评估机制的实证考察

理论的发展离不开实践的检验，就法律制度实施效果第三方评估而言，本文选取了近十年来全国9个有代表性的第三方评估实证案例⑭，以及新修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）的法律实施评估工作为分析样本，通过对这10个案例的考察，就第三方评估的主体、标准以及程序等问题作出说明。

1.《环境保护法》实施的第三方评估

作为环境保护领域基础性法律的《环境保护法》自2015年新修订实施以来，在环保领域的实施效果如何、相关法律规范是否得到遵守，成为立法机关和社会公众十分关注的话题，针对其进行的评估活动数量也较多。

2015年《环境保护法》的首次修订受到了社会各界的广泛关注，过程也可谓几经波折。修订审议稿自第一次向社会公布征求意见，就受到来自各高校专家学者和社会公众的批评与质疑。在12名环保领域的专家学者联名签署的意见书中，对修订审议稿作出如下定义：“没有实质性进步”、“几乎所有修改之处均不具有可操作性”。⑮在此种社会舆论下，修订审议稿未通过全国人大的审议。而第二次修订草案征求意见稿在明确了“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、污染者担责”的原则，在管理措施、制度结构、法律责任等方面作出了重大修改，才最终顺利通过表决。在新《环境保护法》实施满一周年之际，中国政法大学环境资源法研究所联合国内其他高校，对其实施效果进行评估，并将评估报告向社会公众发布，这也是科研机构作为第三方主体所实施的具有典型性的一例评估活动。鉴于新《环境保护法》涉及内容较多，评估方选取了环境法律制度、环境管理措施以及企业守法情况等三方面，对重要制度措施的贯彻落实、相关责任主体的守法情况进行了评估分析。经过前期的信息收集和数据分析，评估团队综合社会公众的监督反馈、环保部门的执法情况以及污染企业的整改力度等，得出以下结论：一是政府部门通过多途径的宣传教育，使企业的环境责任意识和环境部门的执法能力得到全面提升；二是清理了一大批与新《环境保护法》不配套的法律法规，制订了生态防护、污染物排放标准等领域的实施细则，进一步完善了我国环境保护领域的法律制度；三是通过实施严厉的环境违法制裁措施，增加了企业的违法成本，推动污染企业实现产业升级和战略转型。

2.第三方评估主体

法律制度实施效果评估主体是指负责组织和具体实施法律制度实施效果评估活动的组织、机构和个人。⑯有学者认为，评估主体可设置为两类：一是评估责任主体，即该项法律制度的制定主体；二是评估实施主体，即受评估责任主体委托，承担评估具体事项的单位或组织。⑰依此划分标准，第三方评估主体通常以评估实施主体身份出现，受人大或政府委托对法律制度实施效果进行评测。应包括三层涵义：其一，第三方评估主体是外部评估主体。立法机构和法律实施机构作为内部评估主体，显然不属于第三方评估主体范畴。例如“省政府法制办”等主体，在身份上或是直接的法律实施机构，或与法律实施机构有着身份上的隶属关系与利益关系，从本质上说并不属于第三方评估的主体；其二，第三方评估主体不包括社会公众。第三方评估主体的一个重要特点表现为组织化，组织化是现代社会分工赖以存在的基础，作为个体或简单合集的社会公众显然不具有组织化专业的基础，进而难以承担专业化的评估工作。另外，脱离公众代表性的第三方评估主体是否就意味着对民主性与广泛代表性的背离呢？答案是否定的，但必须将竞争性主体引入其中，将第三方评估市场构建成一个竞争性市场，公众不是也不应该是评估产品的提供者，而是消费者，在竞争市场中，公众可能不具有专业性与中立性，但通过竞争机制，公众无需专业也能够选择出最合适的主体⑱；其三，第三方评估主体主要涵盖大学研究机构、独立研究机构、专业评估组织等非营利组织。以本文选取的9个地方评估案例为例，各地法律制度实施效果评估主体大多由内部主体、第三方主体和社会公众等单一构成或组合构成，呈现出多元、重专业性的特点。

3.第三方评估标准

法律制度实施效果第三方评估标准是指评估某项法律制度时所要遵循的方法和准则。评估标准的选择，在本质上属于一种价值判断，其确立不仅影响评估方法的选用和评估指标的设定，同时也关系到评估程序能否顺利进行⑲。其一，结合我国第三方评估现有实践，第三方评估标准体系在设定标准时主要考量了三个主要因素：（1）立法目的。法律制度往往都有其独特的创设目的与法益保护对象，例如环境保护法的立法目的是为了促进合理利用环境资源、保护和改善生态环境，国家安全法则是为了维护国家安全，不同的法益保护对象形成了各自第三方评估标准的侧重方向⑳；（2）社会经济环境。例如，加入世贸组织对我国法律体系产生了深远影响，《中华人民共和国对外贸易促进法》制定之初尚处于市场经济的转型期，而伴随着对外贸易经营权限制的放开和市场化程度不断提高，该法实施的社会经济环境发生了巨大转变，对其实施效果的评估标准也应随之变化㉑；（3）评估指标量化。法律制度实施效果是执法人员、社会公众内心的一种主观表达，评估主体难以主动用量化的指标来衡量其内心的满意度，加之内心意思具有时效性、隐蔽性等特点，这些都要求必须以量化指标来组成评估标准。其二，第三方评估具体标准。评估标准作为检验相关法律制度实施效果的客观评价指标，在第三方评估实践中体现为合法性、合理性、科学性、效益型、实践性、可操作性等多个维度，其中合法性、合理性、可操作性标准属于基础范畴的三个标准：合法性标准，指制定法律的依据要合法，即形式合法性；法律制度的内容是否符合社会经济发展的规律，则是实质合法性。合理性标准，即对相关法律制度具体实施过程中的合规律性、合科学性、合逻辑性的一种客观评价。㉒在评估实践中，评估主体总能发现制度设计与现实需要之间的矛盾与冲突。例如，通过对原《环境保护法》实施效果进行评估，一些问题显现出来，如污染企业的环境违法成本较低，加之环保设备价格高昂，使得企业不愿意主动承担环境保护责任。因此，新《环境保护法》在加大政府主体监管责任的基础上，制定了“按日计罚无上限”、“行政拘留”等强制性措施，由此增加企业的违法成本，补强了环保制度的合理性和适用性。可操作性标准，指由于法律制度的实施会受到社会政治、经济等多重因素影响，要定期开展可操作性评估，及时对不适应社会状况的条款进行调整，以保障相关法律制度的权威性和有效性㉓。

4.第三方评估程序

以《北京市实施动物防疫法办法》立法后评估为标准样本并辅之以全国其他地区实践经验，现行法律制度实施效果第三方评估机制主要可以概括为以下几个程序环节：

其一，评估活动的启动程序。《北京市实施动物防疫法办法》的立法后评估由北京市人大常委会主持开展并启动，以在常委会成立立法后评估组作为启动标志。（1）评估对象的选择。从全国各地开展的第三方评估实践来看，评估对象的选择呈现出三大特点：一是选取的法律制度所调整的社会关系较为微观，如农业生产、食品安全以及质量监督等方面；二是相关法律制度已经过一段时间的实施，且在实践中暴露出了某些问题；三是评估活动所涉及的政府部门较少，因而在资料收集和组织协调方面所遇到的阻力也较小。（2）评估方案的确定。《北京市实施动物防疫法办法》的立法后评估方案由北京市人大常委会确定，在确定评估主体和评估模式时，主要采用了多主体、多模式相结合的方案。结合全国其他地区实践不难发现，在制定评估方案时，首先要明确评估目的，这是在评估过程中时刻检验评估活动是否合乎初衷的内在要求㉔。然后，以评估目的为基础，对具体的第三方评估主体进行选择，并筛选出合理科学的评估标准。其二，评估方案的实施程序。结合既已制定的评估方案，北京市主要采取调研的方式实施评估，除了委托青岛法渊动物卫生法学研究中心进行的第三方评估以及北京市人大常委会在其门户网站开设专栏，征集社会公众意见之外，评估工作组还对动物防疫管理体制、基层防疫队伍、重大动物疫病应急反应机制、资金保障、技术支撑等方面的重点问题进行专题调研。结合全国其他地区的实践经验来看，第三方评估的实施环节可以总结为信息收集环节、信息整理环节、信息分析环节三个步骤。其三，评估报告的反馈程序。北京市本次第三方评估的报告完整地提出了完善北京市动物防疫法规、提高地方立法质量的对策和建议。相应地，北京市人大常委会也按照法规立项论证的要求，针对评估报告所提出的法规修改的基本思路和拟采取的主要措施，在次年启动了法规修改程序；针对评估报告提出的改进执法建议，北京市人大常委会也及时转交给了市政府有关部门。不难看出，评估活动的成果通常以评估报告的形式作出，评估报告是指评估工作小组在完成评估后，向评估组织机构提交的说明评估目的、评估标准、评估结论以及评估结果分析等基本情况的文本文件㉕。但评估报告的形成并非整个评估活动的终结，相关部门还需依报告所提供的信息作出立法和执法上的反馈。有立法权的机关应当重视评估过程中发现的问题和提出的建议，适时启动修订、废除相关法律制度的程序，积极完善配套政策措施，进而推动应然状态的立法目的向实然状态的法治实效的转化㉖。

四、我国法律制度实施效果第三方评估机制的完善进路

我国第三方评估起步较晚，发展尚不成熟，在各地第三方评估实践中，就评估主体而言，突显出了主体缺乏独立性、活动缺乏自主性等主要问题；评估的程序与方案尚待进一步完善，评估的指标体系科学性也亟待建立。

1.培育第三方评估主体

培育并优化第三方评估主体是完善法律制度实施效果第三方评估机制的首要工作。其一，要转变传统评估理念。我国的第三方评估主体主要在立法机关或执法机关的组织下开展评估活动，体现出两个显著特征：一是第三方评估主体的出现是立法或执法机关主动寻求委托的结果，而非其主动适应评估实践的需要而产生的；二是受限于我国国情，科研院校、专家组等第三方评估主体均属于事业单位的范畴，在实际评估工作中需要接受上级行政机关的领导和指示。这使得第三方评估主体既具有某些优势，也暴露出特定弊端：一方面，第三方评估主体在设立之初即依附于立法机关，在与具体执法机关的接触中能够顺利开展各项工作，所遇到各项阻力较小；但另一方面，正是由于其主体的依附性，在评估活动中不可避免地要受到各类体制内因素的影响。因此，培育法律制度实施效果第三方评估主体，首先应当从转变传统的评估理念入手。在全面深化行政体制改革的大背景下，行政机关的职能理念也逐步发生转变，由过去的管制型政府向服务型政府转变。各级政府可以将部分公共事务交由第三方组织负责，在激发第三方评估主体市场活力和创造力的同时，要使人民群众真正参与到全面改革开放的进程中，营造全民参与法治政府建设的良好氛围㉗。其二，培养专业化评估人才。美国在20世纪70年代就在全美高校中开设了评估专业，培养了大量的专业评估人才，并借助社会上的政策评估组织使评估活动日益职业化、专业化。目前我国在第三方评估人才培养方面还存在一定缺失，为了解决这一问题，可以在高校开设第三方评估的专项课程，同时政府也可以开展相关的专业培训，为法律制度实施效果第三方评估提供充足的人才储备。㉘其三，构建多元化第三方主体模式。从现有的第三方评估实践来看，科研机构占据了最主要的地位。但科研机构模式受限于评估资金、行政隶属等方面因素，在独立性和客观性上仍然存在不小的缺陷。可以借鉴西方发达国家的立法后评估制度之经验，以政府政策催生一批专业化的评估咨询公司，通过其独立的法人资格、规范化的商业运作，为第三方评估主体增添新的生机和活力。

2.建立科学的评估指标体系

法律制度本身不能脱离于经济社会的运转而存在，更不能脱离于作为主体的人而单独发挥其功能与价值。因此，有必要以法律制度实施效果为研究对象，建立起多维度的、多层面的评估体系。其一，法律效果指标。法律制度实施的法律效果是从制度本身的质量为起点，对其进行合法性、合理性等方面的考量。法律制度作为社会秩序的重要组成部分，其不仅支配着国家的组成、权力的运作、人们的权利义务，甚至影响到整个社会发展的方向。其二级指标应包括：符合法律规定、设计科学、制度理性、程序正当四个方面的具体指标，前两者满足法律制度内在评价因素，后两者结合制度价值进行评价。㉙其二，政治效果指标。作为社会主义法治国家，我国法律是党领导人民制定和实施的，是广大人民共同意志和利益的体现，是党的基本路线和主张上升为国家意志的体现。㉚其二级指标应包括：执政党地位的巩固、国家治理能力、社会秩序稳定和国际形象建设四个方面的具体指标。其三，经济效果指标。市场经济体制作为涉及公共利益的重大国家事项，其市场准入准出等基本规则的规定必须通过法律进行规范，以法律的形式为社会主义市场经济体制搭好框架，制定基本的、符合经济发展逻辑的原则和规则。对于经济效果的考量，不仅只有市场范围的经济，还包括实施机制中的经济问题，即法律制度本身的经济投入。对于实施机制的考察最为直接的方式便是对于制度投入成本的考量。一般逻辑下，成本投入的越多，法律实施机制建制将越完善。其二级指标应包括：立法、执法和司法成本，经济总体、市场、商业等方面的具体指标。其四，社会效果指标。从广义的社会效果来看，政治效果和经济效果都包含在社会效果中。狭义上的社会效果更多侧重于实现法律价值和目的，强调在法律适用中把社会利益、社会价值作为重要因素进行必要的判断和衡量。本文所使用的社会效果是狭义上的社会效果，是指法律制度作用下对于法律规则的遵守，对于法律价值的认同以及对于人权发展的影响等。其二级指标应包括：制度推进程度、公权力服务、人权、劳动等具体指标。

3.优化第三方评估程序与分析方法

法律制度实施效果评估结果的合理与否自然是我们关注的对象，但对现代法治发展而言，一个结果最终符合人们所预期的行为也并不天然地获得其正当性与合理性，在追求实质正当的同时，我们一样要追求程序的正当与合理。其一，作为第三方参与的独立评估活动，法律制度实施效果第三方评估程序的设计既要符合评估活动的一般规律，同时还要符合作为第三方主体参与评估活动的特殊规律，在程序设计和配套服务上要着重保护和突显第三方的独立主体地位，保障其评估的权威性与独立性。特别需要注意的是，对第三方评估主体的特别程序设计不仅仅应当停留在评估主体的选择上，而是要贯穿在第三方评估活动的全过程之中。其二，在前期准备程序中，作为第三方评估主体，首先，要保障的是其合法性地位，在确立评估主体的程序上要明确法律授权或委托授权的程序。只有保障了第三方主体的合法性地位，才能最起码地保障评估顺利进行，进而才能使得第三方评估也享有权威性。其次，在第三方评估团队构成与建设的程序上，为了保障评估团队的独立性与专业性，有必要在程序上就其专业领域的技能与水平进行着重考察。其三，在评估信息的采集与处理程序中，传统的内部评估体系中的信息收集与处理往往由于其评估主体与法律实施主体或者存在统一性，或者存在一定的隶属或合作关系，权力关系比较明确。在明确的权力关系背景下，不同部门的信息是基本对称的，就算有所不便也可以通过官僚系统内部协调解决，信息的收集与获取似乎并不会遇到什么困难。㉛但对于第三方评估而言，第三方评估主体与法律实施主体天然地就处在不对等的地位上，且由于并不处在一个共同的上位系统之下，协调起来也比较困难。在这样的背景之下，评估信息与数据的获取就成为了必须要引起重视的制度设计痛点所在。程序设计上应当重点在信息公开与共享上着手，一方面就评估工作需要用到的信息与数据依法依规依程序向第三方评估主体公开，并规定有关主体积极配合的义务。另一方面，对第三方主体而言，同样需要履行相关保密义务，不滥用数据与信息，确保相关信息与数据只用于此次评估工作。其四，在评估报告的形成与回应程序中，应当着重注意在程序上规定第三方评估报告的性质，以及相关部门反馈与回应的时效性两大问题。对于评估报告的性质问题而言，无论是内部评估主体作出的报告还是第三方主体作出的报告，都不能直接作为立法提案理解。评估报告无论从内容、主体、程序上均与立法提案存在一定差异，故而评估报告并不是立法提案。但从另一个角度上说，评估报告也有成为立法提案的可能性存在，鉴于我国立法提案主体之宽泛，评估报告进入立法提案主体的视野之中也不无可能。因此，特别是对于主体地位本就不平等的第三方评估而言，有必要在程序上规范第三方评估报告的性质，在具体规定上，可不采用直接界定其性质的做法，转而采用规定有关部门必须在限定期限内予以回应的做法，并赋予第三方评估主体以质询的权利，通过这样的程序设计来提升第三方评估的权威性㉜。就相关部门反馈与回应的时效性问题，时效是任何回应的必要属性，做到及时有效的反馈是法律实施与制定机关在获取到评估结论之后首要考虑的。法律制度的实施与社会发展密切相关，社会的发展又处在不断地动态变化中，甚至可以说，每时每刻法律制度的实施效果都在不断变化与演进，实施效果评估的结论所依赖的统计数据与信息也都有其时效性㉝，因此反馈的时效性对实施效果的改善与问题的解决具有关键性作用。其五，就分析方法而言，传统的内部评估主体，无论是法律制定主体还是法律实施主体，都难以跳脱出法律专业部门的领域，也就是说他们仅仅是掌握着法律专业知识的主体。因此在传统的内部评估中，往往局限于传统的定性分析。具体到我国评估实践中，定性分析方法一般要考察法律制度的合法性、合理性、规范性、可操作性、规范性、实效性等标准。但是，局限于专业性的限制，定性分析只是回答了法律制度实施效果“有无”或“是否”的问题，对其程度无从把握。而作为第三方评估主体，评估团队的成员可能涵盖了各个领域的专门人员，甚至可能是掌握着自然科学、经济学、社会学等领域专业知识的人员，一些新兴的学科方法如模糊数学、灰色系统理论、人工神经网络等也都正逐步引入到综合评价的研究中，拓宽评价范围提升评价质量。㉞因而，通过引入第三方评估机制，将定量分析等前沿与先进的科学分析方法引入到法律制度实施效果评估实践当中，对于提高评估整体质量意义深远。

4.健全第三方评估反馈机制

法律制度实施效果评估报告的反馈，就是法律制定或实施机关在得到法律制度实施效果评估结果之后，在一定期限内对评估结果进行反映的活动。这也是法律制度实施效果评估在和目的性的实现上的关键一步。常见的回应方式主要包括立法回应与执法回应两种。其一，立法回应主要是指将第三方评估报告作为评估之后立法活动的重要依据。第三方评估主体作为区别于立法和法律实施部门的第三方主体，往往与立法者与执法者站在截然不同的角度看待相同的社会事实，这样就有可能发现当前法律制度所并没有涉及到，或并没有予以解决的特殊问题。具体而言，立法回应又可分为制定新的法律制度与修改现有的法律制度：（1）针对评估报告中所反映的这些疏漏，相关部门尤其是立法部门往往会予以高度重视，在必要时会制定新的法律制度予以回应。制定新的法律规定，应以评估报告中的意见建议为依据，客观考证，保障出台之法律制度的高质量，但同时也要严格遵循立法程序，切不可盲目冒进，以确保法律体系之稳定。（2）修改现行法律也是立法主体根据评估报告作出回应的一种有效方式。它是立法主体针对社会发展出现的新情况，法律制度实施的新动态，所作出的完善现行法律制度的专门性活动。立法是一个系统性的工程，通过修改可以使法律制度臻于完善，使之更为契合预期的立法目的。其二，执法回应。作为独立的第三方评估主体，往往承担着法律制定和法律实施主体与法律相对人之间桥梁与纽带的功能，并且因为其非官方色彩，往往相对人也愿意更加真实地对其反映执法情况，因此对于执法情况的评估也更加真实。责任主体原则上按照评估报告中所提的建议进行改进工作，如果没有，应当说明具体理由㉟。执法部门是使法律制度产生现实效力的主体，其执法行为直接影响着法律制度的实施效果，一部法律即便制定良好，若不能得到合法合理的执行，立法意旨的实现便无从谈起。评估报告中的建议部分是基于法律制度实施过程中的具体问题而提出的，这为职能部门检视自身执法行为的延伸效果提供了实证依据，对改进其执法工作之不足具有重要意义。

5.构建第三方评估保障机制

从我国当前的第三方评估实践经验来看。首先，第三方评估主体与法律制度实施部门往往在资金来源和行政层级上仍保持着隶属关系，绝大多数第三方评估主体的第三方地位都只停留在名义上，存在主体性缺失的问题，其公正性与独立性因此受到质疑。要想切实保证第三方评估主体的第三方地位，就要切实保障第三方评估资金的独立地位。其次，我国第三方评估机制之所以发展不健全，其主体并不具有相关法律与制度上的合法性地位占据了非常大的原因，现如今第三方评估还处在各地方探索实验的阶段，急需在法律与制度上赋予第三方评估以制度化保障，赋予第三方评估主体以合法性地位。最后，评估工作往往涉及到众多法律制度实施过程中的信息采集问题，这些信息对于评估工作的顺利开展具有基础性意义，但作为掌握国家公权力的国家机关，在配合上是否愿意提供相应数据或关键数据，对于数据失实带来的评估结果的不准确责任又该如何承担，这都需要一套完整的信息披露与公开制度加以保障。为此，我们认为：其一，法律制度实施效果第三方评估的客观性、独立性，必须通过确保评估资金来源的自给性来实现，因此，应逐步脱离行政机关财政拨款的模式，探索以政府购买公共服务的方式，来解决评估资金过度依赖行政机关的困境。其二，虽然各地开展了各种形式的法律制度实施效果评估活动，但相关的立法工作一直未取得突破性进展，第三方主体的合法性也没有法律上的明确规定。为推动法律制度实施效果第三方评估机制的规范化和制度化，应当在总结各地实践经验的基础之上，制定有关第三方评估的高位阶法律法规，赋予第三方评估主体以合法地位，并对其参与评估的程序、内容、标准等作出明确规定㊱。其三，信息公开保障。目前，虽然在行政信息公开方面有《中华人民共和国政府信息公开条例》等法律法规，但一些政府部门仍以种种理由拒绝公开行政依据及相关数据资料，不仅造成了第三方评估主体与政府部门之间的信息不对称，而且增加了评估工作的难度。政府信息公开程度决定了第三方评估组织是否能够独立获取政府完成绩效的相关资料，也影响到第三方评估组织独立评估政府绩效的科学性及权威性。因此，政府部门应当树立善治理念，倡导公共精神，依据政府信息公开条例等法律规定，以公开为原则，不公开为例外，通过政府网站、官方微博、新闻媒体、书面材料等途径及时、客观地向第三方评估组织公开行政信息，使第三方评估组织对法律制度实施效果作出客观全面的评估。

注释：

① 尚虎平：《政府绩效评估中“结果导向”的操作性偏误与矫治》，《政治学研究》2015年第3期。

② 程样国、李志：《独立的第三方进行政策评估的特征、动因及其对策》，《行政论坛》2006年第2期。

③ 刘建生、惠梦倩：《精准扶贫第三方评估：理论溯源与双SMART框架》，《南昌大学学报》（人文社会科学版） 2017年第2期。

④ 沈湘平：《现代性视野中的专家系统》，《学习与探索》2007年第2期。

⑤ 王名、李健：《社会共治制度初探》，《行政论坛》2014年第5期。

⑥ 徐双敏、翟珗：《国外地方政府委托评估模式比较研究》，《学习与实践》2012年第8期。

⑦ 李丹萍、张玲：《境外非政府组织评估：功能、定位与评估体系》，《行政论坛》2014年第4期。

⑧ 参见张康之：《合作治理是社会治理变革的归宿》，《社会科学研究》2012年第3期。

⑨ 葛察忠等：《环境污染第三方治理问题及发展思路探析》，《环境保护》2014年第20期。

⑩㉚邱水平：《论执法实践中坚持法律效果、社会效果与政治效果的统一》，《法学杂志》2016年第10期。

⑪ 范伟达、范冰：《社会调查研究方法》，复旦大学出版社2010年版，第62页。

⑫ 黄璐、王甲成：《寻求社会资本与治理的良性互动》，《河北大学学报》（哲学社会科学版）2013年第1期。

⑬ ［美］詹姆斯·科尔曼：《社会理论的基础》，邓方译，社会科学文献出版社1999年版，第354页。

⑭ 这9个案例有《中小企业促进法》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》《江西省生态公益林管理办法》《北京市实施动物防疫法办法》《河南省高速公路条例》《湖南省安全生产条例》《广东省建设工程质量管理条例》《安徽省食品安全条例（草案）》《江苏省产品质量监督管理办法》。参见郑方辉等：《中国地方政府整体绩效评价：现论方法与广东试验》，中国经济出版社2008年版，第6页。

⑮ 参见王磊磊：《新环保法背后的那些身影》，《法治周末》2015年3月10日。

⑯ 汪全胜：《法治评估主体的模式探析》，《法治研究》2015年第2期。

⑰ 参见柳建启：《地方立法后评估比较研究》，《地方立法的理论与实践》，法律出版社2013年版，第110页。

⑱㉝赵环等：《政府购买社会服务的逻辑起点与第三方评估机制创新》，《华东理工大学学报》（社会科学版）2014年第3期。

⑲ 王称心：《立法后评估标准的概念、维度及影响因素分析》，《法学杂志》2012年第11期。

⑳ 张骐：《法律实施的概念、评价标准及影响因素分析》，《法律科学》1999年第1期。

㉑江国华、周海源：《司法体制改革评价指标体系的建构》，《国家检察官学院学报》2015年第2期。

㉒许安标：《立法后评估初探》，《中国人大》2007第4期。

㉓汪全胜：《立法后评估研究》，人民出版社2012年版，第336—337页。

㉔㉞苏黎兰等：《基于定量分析的立法后评估方法》，《法政探索·理论月刊》2012年第3期。

㉕［美］托马斯·R·戴伊：《自上而下的政策制定》，鞠方安、吴忧译，中国人民大学出版社2002年版，第96—98页。

㉖参见徐家良：《政府评价论》，中国社会科学出版社2006年版，第117页。