改革与法治：法律制定的中国实践研究

李 涛

回顾改革开放40多年的辉煌历程，法治与改革犹如鸟之两翼、车之两轮，共同推动、引领着中国特色社会主义不断前进。改革与法治的关系，因所欲解决的问题和所侧重的法治价值的层次不同，可有不同的判读、评价和阐释。其中，法治的基础是法律，法律制定是整个法律体系中不可或缺的组成部分，也是立法过程中的重要环节。改革需要法治的发展与之相适应，改革本身就包含着法律制度的变革。因此，法律制定是追寻法治的起点，也是观察法治与改革关系演变的理想视角。改革开放以来，法治展开的一个直接表现形态就是法律制定的大范围进行，而法律制定的过程、速度、数量则是与改革进程中的经济社会变迁密切相关。改革开放的每一个阶段都在依法治国进程中得到了鲜明的反映和突出，法律的制定深深地体现出改革的特征和阶段；与此同时，法律也以自己特有的方式为改革开放设定合法性基础，并且在这一时代进程中法律体系自身发生了巨大的变化和发展。①参见公丕祥：《中国的法制现代化》，北京：中国政法大学出版社，2004年，第573页。

一、1978—1992年：法律制定适应改革开放的需要

每一个国家都必须从本国的特殊情况和国情出发确定合适的发展模式，即联合国教科文组织强调的“内源发展”，各国应该从自己经济社会的实际情况出发，“一方面从人民的需要和愿望出发，另一方面从本国国情所特有的各种限制出发，进而找到自己的发展类型和方式”。①联合国教科文组织：《内源发展战略》，卢晓衡等译，北京：社会科学文献出版社，1988年，第2页。1979年3月，邓小平强调：“过去搞民主革命，要适合中国国情，走毛泽东同志开辟的农村包围城市的道路。现在搞建设，也要适合中国情况，走一条中国式的现代化道路。”②《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第163页。改革开放就是党和国家综合考虑了中国的实际和国情而作出的重大战略决策。而伴随着改革开放的启动，我国的法制建设也再次迎来新的历史起点。

1.法律制定的指导方针：社会主义民主制度化、法制化

党的十一届三中全会上，党深刻总结历史经验教训，对民主法制建设的认识有了历史性的飞跃，法制的意义得到阐明，依法治国的观念也得以传播。在1978年12月13日的中央工作会议上，邓小平提出“为了保障人民民主，必须加强法制”，③《邓小平文选》第2卷，第146页。这成为中国现代法治的金玉良言。

第一，“加强社会主义法制”的路线方针被确立。党的十一届三中全会公报强调，“从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。检察机关和司法机关要保持应有的独立性；要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相；要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权”。④《邓小平文选》第2卷，第146页。1980年，邓小平又强调：“要继续发展社会主义民主，健全社会主义法制。这是三中全会以来中央坚定不移的基本方针，今后也绝不允许有任何动摇。”⑤《邓小平文选》第2卷，第359页。这释放的信号十分明显和明确：一是民主和法制是我国社会主义建设的基本方针。在社会主义初级阶段，这个基本方针是统领全局的顶层设计；二是坚持民主和法制的基本方针，是历史经验的总结，也是开创和建设社会主义必须坚持的基本方针政策，任何时候，遇到任何困难、干扰、挫折都不能动摇；三是贯彻民主和法制的基本方针，必须坚持党的领导，党的领导是社会主义现代化建设的核心。

第二，党和国家明确了法律制度的重要性。从长远目标看，改革开放“要求大幅度地提高生产力，也就必然要求多方面地改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑，改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式”。⑥《中国共产党十一届中央委员会第三次全体会议公报》，《人民日报》1978年12月24日，第1版。彭真、习仲勋在反思为什么会发生“文革”时认为，主要原因在于当时国家缺少法制，没有相应的法律制度做保障，如果当时“要有一个制度，有一种力量能抵制得住像文革这样的压力就好”，有了法制，情况就会不一样，“就能抵制住各种违法的压力”。⑦参见刑小群、丁东：《高锴：我在全国人大的见闻与杂感》，《炎黄春秋》2013年第11期，第2—3页。在谈到制度建设时，邓小平强调要实行法治，“我们现在正在研究避免重复这种现象，准备从改革制度着手。我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题”。⑧《邓小平文选》第2卷，第307页。

第三，完善的法制对改革开放意义重大。毛泽东在新中国诞生前夜庄严地宣布：占人类总数四分之一的中国人民从此站立起来了。而在中国进入社会主义建设时期，邓小平则指出：“中国人民既然有能力站立起来，就一定有能力永远岿然屹立于世界民族之林。”⑨《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1994年，第323页。而这个能力就来自于法制，实行依法治国，“为了实现四个现代化，必须发扬社会主义民主和加强社会主义法制。”①《邓小平文选》第2卷，第187页。1979年，彭真说：“立法工作为什么现在快，过去就慢呢？就是一个认识问题，抓紧不抓紧的问题。过去觉得有党的领导，有方针政策，迟搞几天也不要紧。结果拖了下来，贻误了事情。……社会主义非搞法制不可。”②王萍：《转折时期的立法传奇》，《中国人大》2014年第17期，第20页。改革开放初期的社会主义法制建设始终围绕着恢复社会秩序，进行经济建设的中心。例如，1982年，针对经济领域犯罪日益严重的问题，邓小平指出：“我们要有两手，一手就是坚持对外开放和对内搞活经济的政策，一手就是坚持打击经济犯罪活动。”③《邓小平文选》第2卷，第404页。

2.法律制定的目标：解决“无法可依”的问题

改革开放的政策和加强法制建设的方针的确定，使法律制定也迎来了春天。改革开放初期，法律制定首要需要解决的是“无法可依”的问题，迅速制定改革相关领域所需要的法律，及时填补法律空白，确立法律在经济社会发展的权威作用，发挥为政治经济社会发展提供坚实保障的作用。

第一，确立法律在改革和社会生活中的权威性。1978年改革开放以后，我国进入经济社会恢复发展时期。在这一剧烈的社会转型时期，出现了很多需要立法部门通过制定法律的方式予以关注的法律关系和予以解决的社会矛盾以及问题。但是，从“严格意义上讲，在1978年，中国并没有多少法律制度。1966年以前通过的大部分法律已经过时，不再适用于中国新的政治和社会环境，几乎所有急需的规范转轨经济的法律都不存在。被毁坏的司法机构，作为专业法律共同体，亟待重建”。④彼得·穆雷尔：《法律的价值：转轨经济中的评价》，韩光明译，北京：法律出版社，2006年，第232页。法律是权威的社会规范，决定社会成员的权利、义务以及责任分配时，应该强调法律的作用，即法律此时具有权威性。1981年的《中共中央关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出，我国社会主义建设之所以出现曲折，伴随着复杂的历史原因，“其中一个重大原因是，长期封建专制主义在思想政治方面的遗毒仍然不是很容易肃清的。种种历史和现实的原因又使我们没能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化、法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威”。⑤《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》，北京：人民出版社，2009年，第33页。这一时期法律制定的目的在于为法律确定权威性，树立法律在改革中的话语，让改革有法律的基础。

第二，为政治经济社会发展提供良好的法制保障。从最广泛的意义来说，法是由事物的性质产生出来的必然关系。在这个意义上，“一切存在物都有它们的法。……由此可见，是有一个根本理性存在着的。法就是这个根本理性和各种存在物之间的关系，同时也是存在物彼此之间的关系”。⑥孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，北京：商务印书馆，2004年，第1页。法律具有重要的社会作用，也就是法律对社会关系具有重要的影响作用。法律是政治经济社会发展的重要保障。完善的国家政治经济社会主要方面的法律制度，是特定历史时期发展的基础。在党的领导下，改革中的各部门在设计改革方案时，逐渐认识到运用法律手段保障和促进改革的重要性。例如，1988年2月27日，国务院批准国家经济体制改革委员会公布《1988年深化经济体制改革的总体方案》，方案中明确提出，“经济体制改革正处在旧体制向新体制转换的阶段，要把改革放在总揽全局的位置上。要加强经济法制建设，抓紧制定全民所有制企业法、承包经营条例、租赁条例、股份制条例、国有资产管理条例和私人企业条例等经济法规，运用法律手段，来保障和促进改革的顺利进行”。

二、1992—2012年：法律制定指引改革开放

纵观社会转型成功的国家，其在社会转型时期的法治建设都坚持把法律制定放在重要位置，以法律战胜保守的社会势力，实现经济社会的重振和发展。1992年可以称为中国改革进程中的分水岭，改革开启了新的阶段，改革的最重要任务之一，即市场经济体制改革在党的十四大上被正式确立为改革目标，法治建设亦进入快车道，即适应改革开放深入推进阶段。

1.法律制定的背景：从“法制”到“法治”

法律被看作是黏合剂，它在大家同意的正确引导的原则基础上将一个社会形态黏合在一起。法律等同于正义，它所强调的是解释社会秩序所达成的价值共识，并且那些理想被视为超历史的且被物质因素所削弱。①柯林斯：《马克思主义与法律》，邱昭继译，北京：法律出版社，2011年，第61页。但是，法律制度建设与法治国家或依法治国终究不能划等号，“任何国家都有法律制度，但任何国家并非都实行法治或是法治国家。法律制度主要属于制度范畴，法治属于法的方略或路径范畴。如果只有法律制度而不实行法治，这种法律制度必然只是无源之水”。②周旺生：《立法学教程》，北京：北京大学出版社，2006年，第119页。20世纪90年代，尽管面临着错综复杂的局面，但是改革开放的市场经济建设及法治建设毅然决然地同步启动。九届全国人大二次会议审议通过《宪法（修正案）》，其第5条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”至此，依法治国成为党领导人民治理国家的基本方略，它标志着我国的法治建设进入一个新的历史时期。

改革开放探索了数十年之后进入了深入推进阶段，法治建设“未来的努力方向，是要通过法治再启蒙，消除只有西方民主分权制度的政治建构才能达致善治或才更有利于实行法治的自我东方主义认识偏见，同时也要看到在中国特定社会条件下探索法治道路的艰巨性和复杂性，将全社会思考的重心引向探索如何在中国特定的历史-政治构造下实行法治，构建并形成一种崭新的法治形态，藉此丰富人类法治的实践”。③魏磊杰：《东方法律主义的中国意涵》，《开放时代》2018年第6期，第150页。1994年7月21日，司法部党组向党中央提交了《关于建议为中央政治局领导同志举办社会主义法制建设讲座的请示》，请示建议“要突出强调法制建设是治国安邦、保障现代化战略目标实现的一项根本性建设，必须进一步提高中高级干部依法决策、依法行政、依法办事的自觉性”。中央领导同志对此予以肯定，并很快进行了批示。1994年12月9日，中央法制讲座第一讲正式开始。在1995年1月20日的第二次中央法制讲座上，江泽民指出：“我们党的领导主要是政治、思想、组织领导。而政治领导的主要方式就是：使党的主张经过法定程序变成国家意志……党领导人民制定的宪法和法律是人民意志的体现，是党的主张的体现。……党既要领导宪法和法律的制定，又要自觉地在宪法和法律的范围内活动，严格依法办事，依法管理国家，对实现全党和全国人民意志的统一，对维护法律的尊严和中央的权威关系十分重大。”④肖扬：《见证中国法治四十年》，《中国法律评论》2018年第5期。1996年2月8日，中央举行了第三次法制讲座，在讲座结束以后，江泽民强调：“加强社会主义法制建设，依法治国，是邓小平建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针。”此外，他还指出：“依法治国是社会进步、社会文明的一个重要标志，是我们建设社会主义现代化国家的必然要求。”⑤《江泽民文选》第1卷，北京：人民出版社，2006年，第511、513页。这是党中央第一次对依法治国表述的全面阐述。1996年3月，国家“九五”计划和2010年远景目标纲要正式将“依法治国，建设社会主义法制国家”纳入其中。

1997年2月27日，在八届全国人大五次会议和全国政协八届五次会议的党员负责同志会议上，江泽民指出：“依法治国是新的历史条件下党领导人民建设治理国家的基本方略。”⑥《江泽民文选》第1卷，第644页。至此，依法治国被正式上升为我国的治国方略。1997年9月，党的十五大召开，大会提出依法治国，建设社会主义国家的基本治国方略。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，即治理国家的基本方针和战略，治国要法治而不要人治。党的十五大报告引用了邓小平的两段话：一段是“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。①《邓小平文选》第2卷，第333页。另一段是“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。②《邓小平文选》第2卷，第146页。在我国，依法治国“就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化，法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变。”③江泽民：《高举邓小平伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》，《求是》1997年第18期。

正在进行的FAVOR Ⅲ(The FAVOR Ⅲ China Study)中国单中心临床试验(NCT03656848)计划入组评估3 000例冠心病患者，与冠状动脉造影指导下的经皮冠状动脉介入标准治疗方案进行对照， 研究QFR指导下的经皮冠状动脉介入治疗方案能否获得优效的临床结果和手术成本效益。

1999年，我国《宪法（修正案）》正式将“依法治国，建设社会主义法治国家”予以确认，这标志着我国的治国理政模式由计划经济条件下的以政策为主转变为市场经济条件下的以法律制度为主。④参见袁曙宏、杨伟东：《我国法治建设三十年回顾与前瞻——关于中国法治历程、作用和发展趋势的思考》，《中国法学》2009年第1期，第18—30页。2001年，九届全国人大四次会议通过了《“十五”计划纲要报告》，纲要指出：“依法治国，建设社会主义法治国家，是社会主义现代化的重要目标。”这进一步将依法治国从治国理政的手段、路径层次，上升为实现社会主义现代化的重要目标层次，使法治成为中国特色社会主义建设的目标和方向。⑤参见袁曙宏、杨伟东：《我国法治建设三十年回顾与前瞻——关于中国法治历程、作用和发展趋势的思考》，《中国法学》2009年第1期，第18—30页。2002年12月4日，《宪法》颁布实施20周年。胡锦涛在纪念大会上强调，要在全社会进一步树立宪法意识和宪法权威，切实保证宪法的贯彻实施，对于推动全党全国为全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新格局而团结奋斗，具有十分重要的意义。

2.法律制定的核心理念：以经济建设为中心

1992年以来，改革开放再次起航，我国在较短的时间内，走过了西方发达国家很长时间才走完的工业化道路。在这种压缩型的工业化过程中，多种发展路径、多种改革措施、多个部门法律制度并行演化，相互交织、相互促进，坚持以经济建设为中心，注重改革的法治化等协同演进，建立在社会转型基础上的改革、发展、稳定协调发展，构成了中国特色社会主义建设的独特画卷。“社会主义市场经济体制改革”目标的确立，建设社会主义市场经济法律体系的提出，不仅明确了法律制定的方向，也决定了这一时期法律制定的主要特点：

第一，社会主义初级阶段基本国情是根本依据。马克思主义认为，“社会不是以法律为基础的。……相反地，法律应该以社会为基础。法律应该是社会共同的、由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现，而不是单个的个人恣意横行。……你们不能使旧法律成为新社会发展的基础，正象这些旧法律不能创造旧社会关系一样”。⑥《马克思恩格斯选集》第4卷，北京：人民出版社，1995年，第343页。因此，法的制定“既要看到我国正处于社会主义初级阶段，生产力发展的总体水平还不高，又要看到，在改革开放中，我国生产力水平在迅速提高，生产关系在发生迅速的变革。立法者要研究有中国特色社会主义发展的客观规律和需求；要尊重客观规律，并善于运用客观规律来推动立法和经济的发展……及时进行法的创制、修改和废止，使立法及时、准确地反映迅速发展的社会关系的现状及要求”。⑦葛洪义：《法理学》，北京：中国政法大学出版社，2008年，第213页。这一时期的法律制定不再以“阶级斗争为纲”，而是“以经济建设为中心”，更多地注重法律对经济和社会的规范与调节功能。这是对我国国情实事求是、科学合理的判断和认识。

第二，充分适应社会主义市场经济体制要求是出发点。不同于“产品经济”“计划经济”，在尊重经济自身发展规律的前提下，通过法律实现对市场经济的宏观调控和对微观经济行为的调控是基本的调控方式。与十一届三中全会之前法律上的“小修小补”完全不同，这一时期法律的制定是“为社会主义市场经济体制所要求于新法律上层建筑的多角度、多层面的服务、规范和调控”。①方强、景亥云：《为了创建中国特色社会主义新法学》，载郭道晖主编：《中国当代法学争鸣实录》，长沙：湖南人民出版社，1998年，第558页。改革开放以来，那种只能适应封闭社会的法律制度在世界发展潮流中已经显得格格不入，并且不能适应开放的社会的需要。法律的制定应充分适应市场经济体制改革的要求和需要。

第三，学习借鉴外国法律制定有益经验是有力支撑。中国社会的问题只有在世界范围内讨论，才能得出正确的答案。1982年9月1日，在党的十二大上，邓小平在开幕词中指出：“我们的现代化建设，必须从中国的实际出发。”但是“无论是革命还是建设，都要注意学习和借鉴外国经验”。改革开放的目的之一，就是学习外国的先进管理经验，而且历史的发展也告诉我们外国先进的东西值得我们借鉴。在党的十六大报告中，江泽民指出：“立足中国现实”“继承民族优秀传统”“吸取外国文化有益成果”，②《江泽民文选》第3卷，北京：人民出版社，2006年，第534页。就是建设社会主义精神文明的途径。因此，坚持解放思想、实事求是的正确思想路线，敢于以科学的态度实事求是地研究、评价、借鉴古今中外的法律积极成果也是法律制定的基本原则。在这一时期的法律制定过程中，这一原则得到积极贯彻，例如，在民商法领域，物权法、合同法的制定，合并吸收了普通法系和大陆法系国家的有益基本制度，参考了世界流行并采取的法律制定原则和理念；在行政法领域，积极借鉴了现代行政法治中通行的比例原则和信赖保护原则等。

三、2012年以后：新时代全面深化改革时期的法律制定

党的十八大以来，是中国特色社会主义建设进程中极不平凡和波澜壮阔的历史时期，以习近平为核心的党中央以深邃的历史自觉和强烈的历史担当，高举起新时代改革开放的伟大旗帜，特别强调坚持依法治国，坚持依法执政、依法行政共同推进，在全面推进深化改革过程中，坚持用法治思维、法治方式推进，对法治与改革的关系又进行了新的探索。

1.新时代的法律制定

法律是一种独特的社会现象，法律规范是社会规范之一，法律随着社会的需要而产生，法律就是社会的一部分，是社会发展进步的产物。③葛洪义：《探索与对话：法理学导论》，济南：山东人民出版社，2000年，第241页。党的十八大以来，党和国家从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局”，④参见王然、肖贵清：《改革开放与马克思主义中国化》，《山东社会科学》2019年第1期，第14页。把全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家放在“四个全面”的战略布局中来把握，摆在事关党和国家长治久安的重要议程加以谋划和推进。⑤公丕祥：《中国特色社会主义法治道路的时代进程》，《中国法学》2015年第5期，第42页。

第一，把全面依法治国放在“四个全面”战略布局中来把握。依法治国指依照法律治理国家的原则和方法，而全面依法治国是建设中国特色社会主义的根本保障，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础条件，与党的执政兴国、人民的幸福安康、国家的长治久安息息相关。党的十八大以来，法治被摆在事关党和国家长治久安的重要地位加以谋划和推进。习近平提出了一系列有中国特色的开创性的新理念新思想新战略，为中国特色社会主义法治建设迈进新时代提供了行动指南。他强调：“做好全面依法治国各项工作意义十分重大。没有全面依法治国，我们就治不好国、理不好政，我们的战略布局就会落空。要把全面依法治国放在‘四个全面’的战略布局中来把握。”⑥《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015年，第15页。党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对全面依法治国的总目标和重大任务进行了明确部署：全面推进依法治国的总目标是，“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日，第1版。这是我国历史上第一次用中央全会决议的形式把“依法治国”的方针和奋斗目标确定下来。2017年10月18日，在全面建成小康社会决胜阶段，中国特色社会主义建设关键时刻，党的十九大召开。在党的十九大报告中，“法治”一词出现54次，这凸显了党中央建设中国特色社会主义法治的决心和信心，进一步彰显了新时代法治在治国理政中的重要作用。习近平在十九大报告中强调：“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”，②习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日，第05版。全面依法治国被确认为建设和发展新时代中国特色社会主义的基本方略。

第二，精心谋划全面推进依法治国的顶层设计方案。“顶层设计”原本是工程学上的专业术语，指项目的问题解决路径不仅需要考虑其各个层次、各个部分、各个要素，对内部进行追根溯源，而且还要在最高层次上进行统揽全局式的探索。在党的十七届五中全会和关于制定十二五规划的建议中，“改革顶层设计”这一全新概念首次出现并被反复强调，这预示着中国改革事业进入了新的征程。近年来，“顶层设计”已经成为我国政治经济社会发展战略规划的特有名词。改革开放初期，由于改革动力强劲，各种改革政策出台快，改革阻力小，改革受惠面比较大，改革的社会动力与政府的推动力紧密结合，带动改革加速前进。20世纪90年代中期以后，随着改革的不断深化，面对的问题也越来越多，尤其是进入新时代，社会矛盾也发生了重大变化，改革的全面深化亟需“顶层设计”。我国是社会主义国家，法治是治国的基本方略，在新时代更是要全面推进依法治国，建设法治中国。2013年2月23日，在中共中央政治局第四次集体学习时，习近平强调，法治是治国理政的基本方式，要以改革凝聚共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。③习近平：《在中共中央政治局第四次集体学习时的讲话》，《人民日报》2013年2月25日，第1版。“顶层设计”与改革开放初期的“摸着石头过河”有很大的不同点，其是自上而下的新时代“系统谋划”。在法治建设方面，具体的和实际的国情决定了我国今后走什么样的法治道路。党的十八大以来，党中央对全面依法治国作出一系列重大决策部署，并且提出很多具体的法治理念，④具体归纳为十个“坚持”，即坚持人民主体地位，坚持中国特色社会主义法治道路，坚持建设中国特色社会主义法治体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依宪治国、依宪执政，坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持处理好全面依法治国的辩证关系，坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍，坚持抓住领导干部这个“关键少数”。强调要加强党对依法治国的领导，明确了全面依法治国的指导思想、发展道路、工作布局、重点任务。

第三，坚定不移推进法治领域改革。中国法治的发展，与中国的改革一样，也是以变革为基调的。从历史的角度观察，人们会发现，伴随着任何一次社会变革，通常是同时或首先进行法律上的变革。可以说，任何变革总是与法律的变革休戚相关的，而且往往是通过法律的变革来展示的。社会主义改革和法律的关系也是如此。⑤郭宇昭：《社会主义法的基本理论》，北京：中国人民大学出版社，1993年，第168页。马克思主义认为，“在发展的进程中，以前的一切现实的东西都会成为不现实的，都会丧失自己的必然性、自己存在的权利、自己的合理性；一种新的、富有生命力的现实的东西就会起来代替正在衰亡的现实的东西”。⑥《马克思恩格斯选集》第4卷，北京：人民出版社，1995年，第212页。“在现代国家中，法不仅必须适应于总的经济状况，不仅必须是它的表现，而且还必须是不因为内在矛盾而自己推翻自己的内部和谐一致的表现。……‘法发展’的进程大部分只在于首先设法消除那些由于将经济关系直接翻译为法律原则而产生的矛盾，建立和谐的法律体系，然后是经济进一步发展的影响和强制力又经常摧毁这个体系，并使它陷入新的矛盾。”①《马克思恩格斯选集》第4卷，第483—484页。在法治领域，也要做到“法须稳定，但毋僵直”。“在很多场景下，法治更多的是指法治方式、法治理念和对法律价值的追求，而不完全是对现有法律机械死板地恪守。面对需要改革的法律，我们需要运用法治方式加以改变，从而使法律趋于完善……改革与法治是可以在法治优先的情况下并行展开的，坚持法治绝不是要停滞改革”。②陈金钊：《“法治改革观”及其意义——十八大以来法治思维的重大变化》，《法学评论》2014年第6期，第2页。因此，习近平明确提出：“坚定不移推进法治领域改革，坚决破除束缚全面推进依法治国的体制机制障碍。”③习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》2015年第1期。

2.新时代法律制定的特点和成就：引领全面深化改革

由于中国特色社会主义法律体系是一个动态的、不断发展的法律体系，随着国民经济和社会发展水平提高，随着“以人为本”理念在党和国家执政理念中的日益凸显，法律的制定又有了新的价值取向。④参见张淑芳：《行政法视阈下的民生立法》，《中国社会科学》2016年第8期，第117—138。党的十八大以来，在习近平全面依法治国新理念新思想新战略的科学指引下，我国法律制定工作成就显著，所制定的法律为全面深化改革的推进发挥了重要的保障和促进作用。

第一，法律制定先行，对全面深化改革起到了重要引领和保障作用。总结世界前进的历史经验，可以发现法治在凝聚发展共识中的重要作用。在全面深化改革中，法治与改革是互相促进的，法治对改革具有重要指引和推动作用。党的十八大以来，我国法律制定工作坚持紧密围绕全面深化改革战略部署，与改革决策相衔接，坚持在法治下推进改革。例如，在2013年和2014年，为了继续深化改革，加快转变政府职能，全国人大授权国务院在上海、天津、广东、福建自由贸易试验区暂时调整相关法律规定的行政审批。⑤参见朱宁宁：《锻造治国重器，以良法促善治党的十八大以来立法工作成就综述》，《法制日报》2017年8月22日，第1版。为适应深化行政审批制度改革需要，全国人大常委会先后对39部法律的部分条款做出修改，取消和下放了一批行政审批事项。⑥参见《“十二五”以来特别是党的十八大以来我国全面依法治国的辉煌成就》，《中国青年报》2015年10月10日，第3版。

第二，中国特色社会主义法律体系实现新的历史跨越。宪法乃九鼎重器。2018年3月11日，在十三届全国人大一次会议上，《宪法（修正案）》获得审议并通过。《宪法（修正案）》“把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策特别是习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法”，将党的意志上升为国家意志，⑦参见任才峰：《科学立法、民主立法、依法立法的理论与实践》，《人大研究》2019年第1期，第22—23。中国特色社会主义法治体系建设进一步完善。党的十八大以来，我国共制定或修改法律48部、行政法规42部、地方性法规2926部、规章3162部，同时通过“一揽子”方式先后修订法律57部、行政法规130部；制定并出台一大批标志性、基础性、关键性的党内法规，制定修订近80部中央党内法规。⑧袁曙宏：《党的十八大以来全面依法治国的重大成就和基本经验》，《求是》2017年第6期。国务院根据“放管服”改革要求，共发布9件关于清理行政法规的决定，涉及修改行政法规207件次。“最高人民法院、最高人民检察院制定出台133项司法实践中急需的司法解释；有立法权的地方人大及其常委会制定地方性法规4000余件。”⑨参见朱宁宁：《锻造治国重器，以良法促善治——党的十八大以来立法工作成就综述》，《法制日报》2017年8月22日第04版。

第三，重点领域的法律制定工作稳步推进。党的十八大以来，我国的法律制定围绕全面深化改革的难点、经济社会发展的重点，制定了社会、民生、文化、生态环境等重点领域的一系列法律。例如，民法在国家法律制度中具有基础性作用，编纂民法典则是建设“法治中国”的重大举措。2017年3月15日，作为民法典编纂的基础的《民法总则》在十二届全国人大五次会议上以2782票赞成、30票反对、21票弃权的高票通过。这让世界看到了民事法律制度的“中国方案”。在国家安全领域的法律制定中，我国先后重点制定了《国家安全法》（2015年）、《国家情报法》（2017年）、《反间谍法》（2014年）、《反恐怖主义法》（2015年）、《网络安全法》（2016年）、《境外非政府组织境内活动管理法》（2016年）等维护国家核心利益的法律；在涉及文化、社会的法律制定中，重点制定了《反家庭暴力法》（2015年）、《特种设备安全法》（2013年）、《公共文化服务保障法》（2016年）、《电影产业促进法》（2016年）、《中医药法》（2016年）等促进经济社会全面发展的法律。同时，对关系社会平稳运行十分重要的《环境保护法》《食品安全法》《行政诉讼法》《大气污染防治法》《民办教育促进法》《红十字会法》《预算法》《企业所得税法》《促进科技成果转化法》等法律进行了修订。

四、新时代的法律制定：要处理好几种关系

卢梭曾经说过：“要为人类制定法律，简直需要神明。”①卢梭：《社会契约论》，何兆武译，北京：商务印书馆，1980年，第53页。可见，法律的制定是一项艰巨而又长期的任务，在制定过程中将会面临着许多两难选择，例如理想性与现实性、原则性与具体性、稳定性与灵活性等。当代中国正处于社会深刻转型、经济深刻变革的历史进程中，新时代中国的社会主要矛盾已经转化，这一对新时代中国社会形势的客观判断和科学归纳是中国特色社会主义建设进一步推进的基础。因此，在这样的新时代背景下，法律制定必须处理好以下几种关系：

第一，处理好改革的客观规律和法律制定的客观规律的关系。改革提出法的制定的要求具有普遍性，是不以人的意志为转移的客观规律。法律的立场是必然性，法律不是反复无常的，也不是仅仅反映某个人或某个团体的利益。社会历史的发展有其自身固有的客观规律，法律的制定也有其自身的规律。“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在制造（make）法律，不是在发明法律，而仅仅是在表达（formulate）法律，他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中。如果一个立法者用自己的臆想来代替事情的本质，那么我们就应该责备他极端任性。”②《马克思恩格斯选集》第1卷，北京：人民出版社，1995年，第183页。法律应当源于事物的法律上的本性。法治是规则治理的事业和进程。法律是针对整个社会而言的，而不是仅仅针对某个人或者某个事。正如凯尔森（Hans Kelsen）所说的：“‘规则’并不指一个单独的、不重复发生的事情，而是指一整批同样的事件。规则的意义是，当某种条件具备时，某类现象就发生，或应当发生，总会或几乎总会发生。事实上，法律经常被人解释为‘一般规则’。”③凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，北京：商务印书馆，2013年，第75页。法律制定的客观规律，即与时代的主旋律合拍，既不守旧、落后，也不冒进、超越发展阶段，那它就是成功的、有价值的。由于我国的法律体系已经初步建成，大规模进行法律制定的活动已经结束，法制发展已经由侧重法律制定、搭建法律体系框架，转变为对于具体与经济社会发展相关的法律的“精耕细作”。

法律作为人类社会一定发展阶段特有的社会现象，在生产、发展和消亡的全过程中，都有其自身的发展规律。同时，法律属于国家的上层建筑，其产生和发展取决于社会客观需要，科学立法应反映客观规律。人类社会的法现象同其他社会现象一样都具有其内在的规定性。法的产生之后，又是一个不断充实、不断完善的过程，人类对法现象及其规律的认识也是一个从感性到理性、从片面到全面的过程。④李龙：《良法论》，武汉：武汉大学出版社，2005年，第68—69页。要坚持法治规律与本国国情结合。法治规律，指在走向现代化的过程中，法律是在民主的基础上制定的，制定的法律拥有权威，治理国家的政治、经济、社会必须依靠法律。具体国情，指由于历史传统、现实情况的不同，各国建立了不同的政治制度、经济制度和社会制度。两者结合，则是指使法治成为一国治国理政的核心，使法律的普遍性准则为人民理解、接受和信仰。我国的立法必须坚持从社会主义初级阶段的基本国情出发，始终把改革开放和社会主义现代化建设的伟大实践作为立法基础，不断总结实践经验，确立体现中国特色社会主义特征要求、符合经济社会发展实际的法律制度。①本书编写组：《法理学》，北京：人民出版社、高等教育出版社，2010年，第292页。

第二，处理好法治原则和依靠政策的关系。法的制定是法治的前提和基础，法治不仅需要制定系统的法律和优良的法律，而且这些法律本身亦要合法，要符合法治原则。“法治社会的法律规则应当是公开颁布的，相当明确，后果可期，保持稳定，相互一致，适用于社会各个领域（包括政府，以防止政府决策者专断行事），内容广泛，覆盖社会和人民所面临的实际问题，真实有效，即规则被社会成员广泛遵守——由社会大多数人民自愿遵守，并在必要时通过官方强制实施。”②约翰·W.海德：《摸着石头过河：中国的法治》，李松锋译，《比较法研究》2013年第2期。朗·富勒在《法律的道德性》一书中提出了作为一个真正法律制度的前提的法治原则：（1）法律应具有一般性；（2）法律应公布；（3）法律适用于将来而非溯及既往；（4）法律应明确；（5）应避免法律中的矛盾；（6）法律不应要求不可能实现的事情；（7）法律具有稳定性；（8）官方行动和法律的一致性。在我国，“国家法律，是党的主张和人民意志相统一的体现，一经制定并付诸实施，各地区各部门必须一律遵照执行。在制定本地区本部门的法规规章时，必须与宪法和法律相符合，而不得相抵触、相违背。任何地方任何部门都没有超越宪法和法律的特权。”③《江泽民文选》第1卷，第644页。法律制定的法治原则要求，立法不仅应当依照法定的权限而进行，而且不同立法主体立法行使的权限也应由法律法规明确规定下来，各种立法主体要在自己的权限范围内行使职权，不得超越职权或怠于行使自己的职权。④陈金钊：《法理学》，北京：北京大学出版社，2010年，第275页。

政策是社会政治系统的一项主要功能，是指国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。在当代政治和法律生活中，法与政策作为两种社会规范和社会调整手段，均具有并发挥着独特的作用。然而，就两者而言，它们之间地位、效力的高低，作用的强弱，受人们重视程度的大小，则是由政治、经济、文化等多方面因素决定的。⑤陈光中：《法学概论》，北京：中国政法大学出版社，2007年，第13页。一方面法律的确定因素由所处在的经济社会关系决定，另一方面其也对社会结构的形成、发展表现出一定的反作用，这样才能确保社会在以规则为基础的道路上前进。“每一项法律规则也都具有或明确或模糊的政策背景，否则便不可能理解法律是如何产生或在实践中是如何适用的。实际上，许多制定法都有意无意地寻求推进重建社会生活的某些经济或社会的政策。”⑥茨威格特、克茨等：《比较法总论》（上），潘汉典等译，北京：中国法制出版社，2017年，第340页。“要正确处理党的政策和国家法律的关系。我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。”⑦《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第147页。

第三，处理好坚持中国国情和特色与借鉴外国先进立法经验的关系。法国比较法学家勒内·达维德（Rene David）在《当代主要法律体系》一书中的序言部分写道：“每个国家依照各自的传统制定自己的制度与规范是适当的。但是传统并非老一套的同义语，很多改进可以在别人已有的经验中汲取源泉。”⑧勒内·达维德：《当代主要法律体系》，漆竹生译，上海：上海译文出版社，1984年，序言。在谈到《关于中华人民共和国宪法草案》时，毛泽东着重指出，“我们这个宪法草案，主要是总结了我国的革命经验和建设的经验，同时它也是本国经验和国际经验的结合”。“一切国家的好经验我们都要学，不管是社会主义国家的，还是资本主义国家的，这一点是肯定的。”⑨《毛泽东著作选读》（下册），北京：人民出版社，1986年，第708、740、798页。但是，外国的经验我们要有选择地借鉴和吸收，绝不能照搬照抄。因为，“有些事情，在某些国家能实行的，不一定在其他国家也能实行。我们一定要切合实际，要根据自己的特点来决定自己的制度和管理方式”。①《邓小平文选》第3卷，第221页。因此，在现代中国建构文明秩序的过程中，“一方面，应该不只是拥抱西方启蒙的价值，也应该是对它的批判，另一方面，应该不止是中国旧的传统文明秩序的结构，也应该是它的重构”。②金耀基：《中国现代化的文明秩序的建构》，载刘军宁编：《经济民主与经济自由》，北京：生活·读书·新知三联书店，1997年，第54页。

陆思礼（Lubman）在研究中国的法律制度时指出，研究中国法律的一个重大的困难是如何理解一种在西方法律概念的框架中不存在的法律制度，他提出的研究视角是用跨文化的比较理解的方法，从国家与社会关系、权利与义务观念、法律多元化等方面比较了解那些中国和西方法律制度的不同，以此作为理解中国法律制度及其运作的出发点。③转引自强世功：《法制与治理——国家转型中的法律》，北京：中国政法大学出版社，2003年,，第131页。“当中国现在的经济改革带来席卷整个国家的经济与社会巨变时，随着时间的流逝，所有传统法律文化中的封闭元素得以形成的社会背景，将被另一种社会背景所取代。它们将会在重焕青春的中国文化中找到自己的位置，而中国文化能够、而且也将会从中国传统里的开放元素中得到启发。”④阿尔伯特·H.Y：《儒家法律文化及其现代命运》，载雷蒙德·瓦克斯编：《中国香港地区的新法律秩序》，香港：香港大学出版社，1999年，第532—533页。因此，中国的发展首先必须要从中国的实际出发，按照中国的国情来发展和变革。尽管在这个过程中，不可避免地要吸收和学习外国的先进经验，但是，“照抄照搬别国经验、别国模式，从来不能得到成功。这方面我们有过不少教训，把马克思主义的普遍真理同我国的具体实际结合起来，走自己的道路，建设有中国特色的社会主义，这就是我们总结长期历史经验得出的基本结论”。⑤《邓小平文选》第3卷，第2—3页。