当年“以工代干”那些事

陈凤朝

大凡六十上下的人，对“以工代干”一词都不会十分陌生。“以工代干”，常见于上世纪六七十年代，即工人编制人员，在未获得干部身份的情况下，承担起干部职责走上管理岗位。“以工代干”既可以指代一种运行机制，也可以指称在这一机制下工作的人。

用今天的眼光来看，企业为维持自身发展，自主选择部分员工走上管理岗位，似乎是天经地义的事情。可让人意外的是，这样一条司空见惯的企业内部员工擢升之路，却因当时全局性制度松弛，在人们毫无觉察的情况下，溢出企业边界疯狂蔓延，渗透进各级党政机关和社会事业单位，造成当时很多单位都存在“以工代干”现象，使整个国家人事管理陷入一片混乱之中。

为扭转“以工代干”问题给各级党政机关和社会事业单位公信力所造成的损害，维护干部制度的严肃性和公正性，从1980年起，由中央组织及劳动人事部门负责，在全国范围开展“以工代干”问题集中整治。经过5年多时间的努力，干部录用工作中存在的无序漏洞被彻底封死，大批符合条件的“以工代干”人员，通过培训、考核、考试转变身份，走上新的人生之路。整顿同时也为紧接着的国家公务员制度的建立，奠定了坚实的基础。

我是上世纪60年代中期进厂工作的，起初是一名普通工人，最终成长为一名国家公务员和基层机关领导干部，亲身经历了这一制度从产生到嬗变的全过程，现记录下来，与大家分享。

“以工代干”成为企业遴选管理人才必由之路

我所在的单位是位于里运河畔河下古镇的淮安（县）缫丝厂，该厂始建于1958年大跃进中，属地方国营性质的全民所有制工厂。工厂刚一建成，便遭遇三年经济困难时期，蚕茧、煤炭、配件严重短缺。1961年，累计开工仅64天的丝厂便被迫停工，直到1966年才复工。我就是复工之际被招收进厂的。

复工当年，全厂职工花名册总人数是285人。在这285人中，县有关部门为工厂配备具有干部身份（包括专业技术人员）的管理人员仅9人，其余全部为全民所有制职工。而全厂按实际生产流程需设置车间11个，技术、财务、人秘等管理科室7个，管理人员总计需45到50人。也就是说，全厂五分之四以上的管理人员需从工人中选用。缫丝厂这样的人员比例，当时在全县普遍存在，一些集体性质的工厂，甚至从领导班子算起，也找不出一名国家干部来。

自上世纪60年代后期，全国高校招生全部停止，干部及专业技术人才培养供应渠道被拦腰截断，企业人才缺乏较之前更为突出。在这一情况下，包括缫丝厂在内的所有企业，“以工代干”成为解决人才断层问题的唯一出路。这些“代干”人员，绝大多数年富力强，具有丰富的实践经验，他们与干部和专业技术人员一道，为企业发展做出了不可磨灭的贡献。

“以工代干”蔓延进党政机关和事业单位

上世纪六七十年代间，各级各地的党政机关几乎陷于瘫痪，各项制度几近废弛，“以工代干”现象溢出企业边界，发展到各级党政机关、群众团体，乃至各类专业性很强的事业单位，从而给整个国家机器的正常运转，带来难以想象的混乱。

据笔者了解，上世纪六七十年代间，不少担负行业管理职能的国家机关，大量岗位被“以工代干”人员占据。这一状况，直到70年代中期全面整顿展开，仍未得到改观。淮安县纺织工业公司（局），是1983年成立的全县纺织工业企业主管部门，成立时全公司（局）计21人，其中有6人为“以工代干”人员。与纺织公司（局）同时成立的机电、轻工、燃化工业公司（局），情况也同纺织公司（局）差不多，有的公司（局）还选调了集体所有制工人性质的“以工代干”人员进了机关。

政府机关如此，群团、事业单位同样乱象环生。不少单位人事管理混乱，擅自突破编制增加人员，录用人员不按规定，买官卖官，甚至编造假档案、假学历、假身份，将一些不具备条件的人塞进代干岗位。

“以工代干”现象蔓延，大大降低了政府机关、事业单位人员的整体素质，损害了机关决策效率、公信能力和社会事业单位专业服务水平，而且也影响了干部队伍中努力干事人员包括部分“以工代干”人员的工作积极性。

由于“以工代干”现象从一开始便缺少制度化安排，人为因素多，随意性大，因而不少代干人员受制于专业培训缺乏，在工作中力不从心，难以胜任。再加上当时全国上下“大锅饭”盛行，同处一个单位，人员之间收入差距很难拉开，干多干少、干好干坏一个样的情况普遍存在，这就导致不少原本科班出身且工作积极的人员，心中很难平衡，工作积极性自然无法充分发挥。

随着“代干”时间见长，不少长期滞留在企业管理岗位、各级机关中的“代干”人员，由于受自身身份、学识的限制，无法得到更进一步的提拔使用，个人成长发展无从谈起步入尴尬。记得著名导演张艺谋就曾说过，“自己当工人时（1974年）学摄影，最大的人生梦想就是能到厂工会或宣传科当个‘以工代干的宣传干事”。他说这话时，没有料到后来国家恢复高考制度，如果真是那样，张艺谋最好的人生结局也就是在工厂当一名宣传干事，这对他的人生将会是多大的荒废！从这个角度看，“以工代干”不仅搞乱了国家人事管理制度，而且给工、干双方都产生不利影响，彻底整治“以工代干”，无疑已经成为各级政府刻不容缓的一项工作。

全面整治“以工代干”

从1979年始，国家开始全面整治“以工代干”，到1985年底，经过长达5多年时间的努力，该项工作取得了突出成就。

1979年12月，全国人事局长会议在京召开，会议明确从1980年1月1日以后，一律不再搞“以工代干”。后来开展的整顿工作，均以此作为界定人员范围的统一时间节点。

1982年9月29日，国家劳动人事部下发《吸收录用干部问题的若干规定》（147号），明确规定国家机关、事业、企业单位吸收录用干部，由当地人事部门统筹安排，实行公開招收全面考核，坚持考试，按录取分数线择优录取。国家机关、事业、企业单位因工作需要，从社会上招聘干部，要签订招聘合同，合同期满可以续聘或解聘。此文件下发与国家决定整顿“以工代干”几乎同步，这表明国家在录用干部方面，已开始与以往做法作出切割。

1983年2月，中共中央组织部、国家劳动人事部发出《关于整顿“以工代干”问题的通知》，首次以中央、国家机关文件的形式，明确表示中央原则同意解决“以工代干”问题。《通知》就转干人员适用范围、具备条件、评议考核、报批程序，不能转干人员类型、未能转干人员出路安排，以及各级党委政府需要遵循的步骤方法、政策纪律等（俗称“中十条”）内容，对“以工代干”整顿工作，给出明确而具体的解决办法。其中转干人员必备条件（五具备）和不能转干人员（五种人），界定最为具体。

《通知》明确具备下列条件的“以工代干”人员，可以转为干部：1.坚持四项基本原则，拥护党的路线，能按照党和国家的政策、法令办事;2.工作积极，熟悉业务，胜任本职工作;3.遵纪守法，作风正派;4.身体健康，能坚持正常工作，年龄一般在四十岁以下;5.具有高中或相当高中文化程度。边远地区，少数民族地区以及矿山、建筑、农场、盐业、森林采伐、野外作业等工作条件艰苦的基层单位，文化程度可适当放宽。

《通知》还规定下列人员一律不能转干：“文化大革命”中造反起家的人，帮派思想严重的人，打砸抢分子，反对党的路线的人，经济上犯有严重错误的人。

《关于整顿“以工代干”问题的通知》正式下发，开启了全国范围“以工代干”问题整顿进程，数十万计的代干人员、人事工作人员争分夺秒地投入到该项工作。我所在的淮安缫丝厂，1982年底全厂在册人数近2200人。按照通知规定，当时符合“以工代干”转干范围的人员近50人，经过一段时间的甄别、评议、考核、报批，最终完成转干手续26人。没能转干的人员，绝大部分是受年龄和学历的限制，有3人因“文革”中参加造反组织有过激行为而未能获批。在获批转干的26人中，有2人时已调至县纺织工业公司（局）工作，其代干时间证明、代干岗位证明、车间班组评议意见等材料，都是在缫丝厂通过档案核查和召开基层评议会议完成的。我本人在厂工作时间较长，在车间主任、人秘股长位置上经历清楚、档案反映确切，转干时各项报批手续都很顺利。

整治“以工代干”期间，我本人适逢在厂人秘股工作，因此有机会接触并参与完成大量人员代干时间、代干岗位的档案查核及证明开具工作。在我印象中，所有代干时间、代干岗位证明力最强的档案资料，是厂部下发的干部任免通知，其次便是厂部研究人事的会议记录，再就是被证明人参加、出席相关会议的记录。每遇到需核查开具相关证明，我都会详细翻阅各类档案、资料，不厌其烦地寻找蛛丝马迹。在发现证据后开具证明时，由于当时没有拍照的数码设备，我都会详细地写明会议性质、地点、时间、出席人员等，必要时还会通过手绘示意图来还原表格、章印等原始书证，力求提高材料证明力。也正因为如此，缫丝厂的转干报批材料，在当时全县纺织系统质量是最过硬的，曾受到县、地区劳动人事部门的好评。

如何界定“以工代干”岗位范围，是整顿工作的一大难点。由于企业类型各异，工种之间千差万别，相同的工种，在不同的企业，其受重视程度、人员选用标准都不尽相同。如缫丝厂的煮茧工，全厂只有2人处于这一岗位，他们工作质量的好坏，直接影响全厂几百台缫丝机的正常产出。因此缫丝厂全厂上下，人人都拿煮茧工当技术员看待。在报批煮茧工“以工代干”转干材料时，从厂部上报材料，到县纺织公司（局）审核，再到县、地区人事局审批，全程顺利通过。这也可以看出，当年的“以工代干”整顿工作，是有其充分合理性的。当然，随着“以工代干”整顿进行到后半期，出现少数人利用手中权力弄虚作假，照顾亲友，这也是客观存在的，但这些，都不能改变“以工代干”整顿工作对后来国家人事改革大局所产生的积极影响。

在我的印象中，全国性“以工代干”整顿工作，北京市是进展较慢的。原因是在京的企业总部多，人员情况复杂，协调沟通难度大。北京是1985年8月初，才由市政府、市人事局下发《关于吸收录用干部的暂行规定》，并于8月底，组织完成全市转干人员统一文化考试。这个时候，我们这里的代干人员转干工作已基本告一段落。

截至1985年底，全国在整顿“以工代干”期间，累计有数十万代干人员通过考试考核，被转为国家正式干部。这些人员，绝大部分仍在原单位工作，也有不少人因为消除了身份限制，身怀特长，顺利被各类机关单位选调任用，从而成长为行业骨干甚至是机关领导干部。

“以工代干”整顿，不仅一举扭转了长期存在的国家人事工作乱象，而且由于在整顿期间，各级各部门不断宣传逢进必考原则，从而使1980年1月1日后干部录用逢进必考成为“铁律”，这为接踵而来的国家公务员制度改革奠定了坚实基础。

逢进必考原则的提出和确立，最早是1982年国家劳动人事部关于《吸收录用干部问题的若干规定》（147号）中，对考试问题的表述是“坚持考试，择优录用”，很明显，这时的表述还是比较含糊的。而到1985年8月北京市政府发布的《关于吸收录用干部的暂行规定》中，对考试的表述则变成“必须公开招收，自愿报名，进行考试”，在这里，考试表述成为“必须进行”，可见力度明显加大。

这里需要强调的是，上述关于干部录用逢进必考的原则，都是在全国范围的“以工代干”整顿过程中同步推出的。笔者参加过不少“以工代干”整顿会议，当时在各种场合，组织人事部门的領导同志，都将逢进必考原则加以特别强调，指出国家解决“以工代干”问题，是对以前问题的集中清理。从1980年1月1日以后，吸收录用干部，考试是必经程序，任何人都不允许擅自突破。

（责任编辑：刘跃清）