社会组织参与社区养老的模式与机制初析

文/陆淑珍

目前，我国人口老龄化进入加速时期，据2015年全国人口抽样调查数据显示，60岁及以上人口为22182万人，占16.15%。同2010年第六次全国人口普查相比，比重上升2.89个百分点。全国老龄工作委员会办公室曾预测，2050年我国的老年人口数量将达到其最高纪录4.72亿。与人口老龄化压力的不断增大的同时，家庭规模的缩小弱化了传统家庭养老模式。在这样的现实情况下，探索一种适合我国国情的养老方式就变得势在必行。经过多年摸索，社区养老模式逐渐被社会认同，成为我国养老服务提供的主要模式。针对社会组织参与社区养老模式和机制的研究，将推动社会组织积极健康发展，也为我国实现养老服务总体水平的提升做出一定的贡献。因此，对社会组织参与社区养老服务问题的研究具有创新意义和现实必要性。

一、社会组织参与社区养老服务重要性

社会组织是指为了能够实现一定社会功能，完成既定任务和目标而形成的社会群体。社会团体或民办非企业性质的组织在国家民政部门登记和审核后，可以被纳入到社会组织。社会组织具有不同的表现形式，例如：民间组织、非盈利组织等，具有一定的自治性和公益性。社会组织参与社区养老服务所指的社会组织主要针对具有非盈利性，具有公益性特征的社会服务组织而言。

我国现行的养老模式主要包括家庭模式养老，国家养老机构模式养老和社区模式的养老。从当前社会发展来看，社区养老将成为未来养老服务中主要模式，具有较为广阔的发展空间和服务质量提升空间，社区养老不仅能够让老年生活体验到社区丰富多彩的生活还能够享受到家庭带来的温馨。因此受到社会和老年人的青睐。社区养老是在政府相关养老政策指导下，通过社会组织参与对社会资源进行整合，为社区老年人提供养老服务，具有较强的服务性质。社会组织参与社区养老的重要性主要体现在三点：

第一，社会组织参与社区养老有助于政府职能转变。我国传统的养老模式是基于政府全能型的管理下形成的，随着政府职能的下放，社区服务逐步完善后，政府将更多的服务职能下放给社区，由社区替代政府执行服务工作，社会组织在相关的政策扶持下，结合社区的养老需求为社区养老提供服务并获取相应回报。社会组织作为社会力量，参与社区养老有助于社区养老服务功能的完善，有效分摊政府的服务职能，促进政府职能转变。

第二，社会组织参与社区养老有助于提供多元化服务。社会组织不断实现自我服务功能的完善，提高服务质量，发展多元化服务形式，对社区养老服务需求做出快速、灵活的反应。本课题组在广州和佛山两地开展的专项问卷调查，了解到，老年人的养老需求呈现出多样性，对生活质量的要求发生了多层次改变。而目前当地社区的养老条件和服务远无法满足老年人需要，因此社会组织的参与，将以其专业的服务，满足老年人的养老需求，促进美好生活的实现。

第三，社会组织参与社区养老符合市场发展需求。传统的养老模式是基于政府全面承担的基础上形成的。现今，政府职能发生转变，以政策制定者和服务购买者角色，完善了当前养老服务体制架构，通过购买服务的方式，推进了社会组织参与社区养老，同时完善相关监督机制对服务质量进行评估和监督，这样操作符合当前市场竞争机制，并能够促进社会组织健康发展，不断实现自我改进和完善，提高服务质量。

二、社会组织参与社区养老服务的模式与机制

社区养老是指老年人能够在自己居住环境和生活范围内接受养老服务，不但能够得到社区养老的专业化服务，还能够感受到家庭环境带来的心理和精神层面的安全感和幸福感。在课题组的调查区域内，社会组织参与社区养老服务常见模式主要包括以下两种。

（一）嵌入式养老服务模式

这种模式下通过在社区设立养护中心，以社区优势地理位置作为依托，采用政府购买服务的运营模式，为社区老年人提供服务。这种养老服务模式解决了老年人就近养老的问题，而且具有灵活的运营模式，可以采用日托方式享受养老服务，也可以选着助餐项目作为服务需求。在原有街道家庭综合服务中心设立日托服务，配餐服务，在调查中发现日托中心的老年人较少，来此的老年人大多为健康低龄长者，所提供服务和发挥作用较为有限。助餐项目开展一段时间后，参与助餐的老年人有明显下降。因此，嵌入式养老服务模式在服务项目和覆盖面的设计上需要进一步完善。

（二）PPP养老服务模式

这种养老服务模式由政府提供养老设施和硬件条件，社会组织承包并提供相应养老服务。

这种养老服务模式能够有效吸引社会资本投入到社区养老服务中，将社区和社会资本进行整合，降低政府在养老服务中的投入。不仅如此，通过这种方式，政府能够掌握养老服务监督的主动性，促进养老服务质量的提升。2019年4月，新华网发表了“国务院鼓励PPP模式促进养老服务基础设施建设”的文章，文章中引述了国务院办公厅的《关于推进养老服务发展的意见》内容，要求全国各地健全政府主导、社会参与的养老服务机制，并将养老服务政策纳入到政绩考核范围。可见，PPP养老服务模式将在我国养老服务中发挥更大的作用。调查中，在政府推动并实施了有关指导意见，在有条件的社区设置“社区幸福院”形式，向社会工作机构购买专业为老服务，以奖补评级方式进行扶持。这一模式，实施的问题在于前期社区需要能够提供养老设置和硬件条件，而对于经济欠发达社区，投入条件非常有限，只能等待相邻社区开设幸福院后发挥区域辐射作用享有为老服务。然而往往是经济欠发达地区社区养老需求更为强烈。因此这个问题是需要去有效解决的。另一方面，不同社区养老需求特点不一样，需要因地制宜的提供为老服务。为了更好运作社区幸福院，社会组织的进入可以提前，参与筹建和设施装修等环节。社会组织参与社区养老的这种模式，社会组织应该是全程参与的，从项目设计、实施到评估的完整过程。

（三）政府购买服务社区养老模式

政府购买服务养老服务模式是指政府将自身承担的养老服务通过购买服务的方式交给具有相应资质的社会组织完成，政府与社会组织签订服务协议或合约，社会组织的养老服务受到政府的监督，这种服务模式一方面可以通过将政府财政补贴划拨给社区养老服务机构，另一方面可以通过向老年人发放服务劵方式，有老年人结合自己的服务需求，购买社区养老服务。这种模式主要面对托底人群，政府补贴，专业机构提供定期上门服务，服务主要涉及家居清洁、健康指导、康复训练等项目。另一方面，当地社区补贴，为户籍老年人提供一年一次的身体检查，以及健康宣讲类型的常见病预防和治疗知识讲座。

三、社会组织参与社区养老服务存在的问题和解决策略

（一）存在问题

社会组织资源整合能力有限。社会组织参与社区养老服务，需要对老年人的需求进行评估，并对当前社会资源进行整合，这样才能够满足老年人生活、医疗和精神方面的需求。但是，我国社区养老服务模式尚处于发展的探索阶段，社会组织结构和功能还不完善，在社会资源沟通方面还存在严重不足。开展服务过程中，政府与社会组织各自职能的界限和彼此关系还有待进一步梳理。否则较难发挥社会组织服务的主观能动性。

（二）财政对社会组织支持有限

社会组织参与社区养老服务是基于政府购买服务，政府与社会组织签署合约的基础上，政府财政需要为社会组织提供养老服务提供资金上的支持。但是，处在当前社会组织参与社区养老服务模式探索初期，社会和群众尚未对服务形成认知，对社会组织提供的服务尚未认可，进而，社会组织要获得政府财政资金支持还存在较大难度；另外，我国现有的养老体制下，政府财政能够给予社会组织的资金支持力度有限，资金来源也相对狭窄，这也限制了政府财政对社会组织资金支持能力；此外，我国社会组织大多为非盈利性组织，缺乏其他获取资金渠道，对政府财政资金依赖性较高，而所得的资金支持有限，进而限制了社会组织的发展。

（三）缺乏养老服务专业人才

社会组织参与社区养老服务要依赖于专业人才的管理和服务，但是在专业人才获取和保留中存在较大问题。一方面我国以往对缺少专业的养老护理服务教育，现有的养老机构拥有护理人员大多是医疗机构退居二线的护理人员，年龄结构普遍偏高，而且所提供的服务具有较强的针对性。而老年养老服务的护理工作不仅需要医疗方面的知识，还需要具有心理和精神上分抚慰，要求更加广泛，因此，现有的护理人员业务上存在明显的短板；另一方面，我国当前在中职和高职院校加大了老年护理人才的培养。但是基于当前我国养老事业发展状况，护理人员收入普遍较低，而且社会对服务人员心理预期较高，对护理人员缺乏必要的理解和尊重，导致护理人员转行和流失情况较为严重。因此，我国养老服务人才相对匮乏。

（四）解决策略

1.建立和完善社会组织参与社区养老的法律法规

首先，要发展社会组织参与社区养老服务模式，需要制定相关政策，建立起相关制度和法律法规，对社会组织参与社区养老服务给予制度和法律支持，明确社会组织在参与社区养老中的性质和地位。

其次，要加强对社会组织参与社区养老服务模式的宣传工作，增进社会公众对社会组织的认识，提高对社区养老服务各类模式的认知和理解，将社会组织的公益性和非盈利性与其他模式的盈利性养老机构加以区分，给予社会组织参与社区养老服务模式大力支持，对所提供的服务给予理解和尊重，给社会组织提供成长和发展的时间和空间。

2.完善社会组织参与社区养老监督机制

要发展社会组织参与社区养老服务模式，需要加强政府监督职能。对社会组织的准入管理，资质和专业人员配置的标准，资金的使用，服务质量的评估都应该建立相应的监督机制，确保服务的精准和水平。完善的监督机制也有助于促进社区组织的健康发展，推动养老服务行业的发展进程，切实解决我国的养老问题。

3.融入市场竞争理念，促进服务质量提高

要发展社会组织参与社会养老服务模式，需要促进社会组织自身生态的形成，通过引进市场竞争机制，促进社会组织自身净化能力的形成。在社会组织参与社区养老服务模式形成初期，会存在诸多问题，政府和社会能够给予一定程度的理解和包容，但是并非意味着是对问题存在的默许，需要社会组织不断提高自身服务质量和服务意识，完善内部协调和管理，提供最优的服务，这样才能够获得社会和市场的认可。

4.加强专业人才培养，促进养老服务发展

社会组织参与社区养老服务模式下，要加强人才的培养。养老服务与其他医疗护理专业存在许多不同，要求更加全面，服务意识更强。而我国现有的养老服务专业教师队伍大多是基于医学护理专业发展来的，存在较大的专业局限，需要丰富养老服务专业内涵，培养出高素质人才，这样才能够符合当前我国人口老龄化时代发展需求。在2019年10月9日教育部办公厅等七部门《关于教育支持社会服务产业发展提高紧缺人才培养培训质量的意见》明确提到支持老年服务人才培养的相关政策意见。希望以此契机，迎来我国老年服务人才的质量扩容提质新阶段。

我们人口老龄化加速发展，许多的养老问题呈现出时代性和多元性，需要养老体制进一步完善。充分发挥社会力量参与养老服务为解决养老问题提供了有效路径和办法。社会组织作为重要的社会力量，将以它的专业性，参与社区养老服务，为老年人提供精准服务，推动我国养老行业的长足发展，促进老年人美好生活实现。