中国足协引援调节费制度的法律问题评析

翁武耀，薛皓天

2017年6月20日、2018年2月4日，中国足协“为限制足球俱乐部追求短期成绩、高价引援，规范球员转会行为，维护职业足球联赛市场秩序，促进职业足球健康、稳定发展”[1]，在中超、中甲联赛2017年夏季转会窗与2018年转会窗出台了引援调节费，即“注册转会期内引入外援支出超过4 500万元/人，引入内援支出超过2 000万元/人的，应等额缴纳引援调节费。[2]”该政策出台伊始，其内容的严厉性使中国足球联赛高价引援总支出锐减，限制高价引援取得初步成效。然而，不少俱乐部纷纷以各种方式尝试规避调节费，例如通过违约金、“以薪代费”等方式引入外援。而亦有消息披露，本应纳入足球发展基金会作青训支出的调节费，却因面临社团管理与收费规范等法律障碍，一直由足协代管，无法入账[3]，调节费的实施一度陷入两难。由此，引援调节费出台的正当性何在?实施的政策效果如何?该项制度对俱乐部的权益又有何影响?这些都是引援调节费制度出台以后需要深思的问题。适值足协于2018年末又出台《中超俱乐部财务约定指标(2019-2021)》，对足球俱乐部的总支出、投资人注资、亏损额、球员薪酬以及奖金设置了限额[4]，又称“四帽”新政。故对引援调节费的深思将有助于我们更进一步认识足协目前的治理现状，并促其采取符合法治精神且行之有效的治理措施，亦为今后“四帽”新政的规范化实施提供经验。

1 中国足球的职业化改革与现状

中国足球的改革始于1992年的红山口会议。计划经济背景下的“体工队”模式已使得中国足球问题重重，红山口会议使其转向职业化、市场化的改革方向。随着1994年的甲A联赛的正式开幕，再到2004年的中国足球超级联赛，中国足球职业联赛市场从产生到逐步成熟。但由于足球改革的不完善，其也历经了俱乐部产权不清、赌球受贿、法规不完善等问题[5]，但联赛的职业化、市场化依然在坚持推进。2015年的《中国足球改革发展总体方案》提到要建立具有独立社团法人资格的职业联赛理事会，使拥有中超股份的俱乐部真正派代表至理事会任职，进一步推进足球职业联赛的市场化[6]。而球员转会作为联赛市场的重要组成部分，更需注重发挥其市场作用，推动中国足球人才资源的培养和储备。2015年12月30日，中国足协出台的《中国足球协会球员身份与转会管理规定》标志着球员和俱乐部在足球市场的交易行为中将享有更为宽广的意思自治空间[7]。可以说，中国足球正在走向以市场化为导向的足球强国之路。

然而，充分的市场化引发市场失灵现象。近几年，在国家体育产业政策及足球改革的激励下，广州恒大、山东鲁能、河北华夏幸福等俱乐部对联赛市场投入巨大。在2017年冬季转会窗口期间，世界转会交易前10有一半为中超占据，当时评估身价仅为47.5万欧元的张呈栋[8]，市场转会价格更高达2 044万欧元[9]。高价引援市场与激烈的竞争固然能提升中超、中甲的观赏性，但是短期内使得俱乐部们背负巨额负债，长期并不利国内球员的培养。为此，足协出台的引援调节费制度，本意在通过限制高价引援平息市场资本之热，引导其走向长期健康发展。不过，足协引入引援调节费，合法性和合理性尚存疑问，上述目的能否有效实现有待考察。

2 引援调节费的法律属性分析

2.1 足协法律定位及引援调节费行使的权力属性

2017年《中国足球协会章程》(以下简称《章程》)第3条第1款规定：“中国足协是中华人民共和国从事足球运动的组织自愿结成的全国性、非营利性、体育类社团法人”。从《章程》第3条第1款的规定来看，足协是由从事足球运动的组织自愿结成的非营利性社团法人，即足球运动组织的行业协会。理论上，行业协会具有自治性，其成员通过章程等社会契约赋予行业协会治理协会成员的权力，从而实现对行业内部各俱乐部的自治性管理[10]。然而，《章程》第3条第2款又规定：“中国足协……根据法律授权和政府委托管理全国足球事务。”又表明足协的某种公法属性，透过“法律授权”与“政府委托”而取得。就后者而言，政府委托是政府机关将行政性事务委托足协，在这一委托关系中行政主体仍是政府而非足协。对于《章程》中规定的“法律授权”，有观点认为，《体育法》第39条“全国性的单项体育协会管理该项运动的普及与提高工作，代表中国参加相应的国际单项体育组织”，即为授权足协管理全国足球事务的法律条款[11]。

上述观点其实都体现了足协性质之一面。虽然足协的内部章程将其定位为“非营利性的社团法人”，在应然层面与改革方向上，都应将之视为独立的社团法人，并且在2017年1月，足球管理中心被正式撤销，实现了足协与体育总局在组织机构上的真正“脱钩”。但在实然层面，财权方面，“足协不享有自主经费支配权，均由国家体育总局财务结算中心作出”[12]；在人事任免方面，中国足协一般由国家体育总局副局长担任，存在行政人员混同的情形；从职能的视角看，足协仍是一个承担足球公共管理职能的公共主体，在足球行业内具有法律上的管理垄断权，其“存在滥用权力的可能”[13]。因此，现阶段将中国足协定位为一种客观事实上履行公共职能，能够行使公共权力[14]，具有社会与行政共治性质的社会团体，更为妥当。

足协的引援调节费政策，始见于2017年2月23日出台的《关于规范管理职业俱乐部的通知》(足球字[2017]81号)，该文件由足协第十届执委会制定。根据《章程》第36条第1款规定，执委会作为足协会员大会的执行机构，应当体现广泛的代表性。但是，第十届足协执委会的成员中过半数为行政人员，可见执委会的决议实质上有强烈的行政色彩。而根据足协《关于2017年夏季注册转会期收取引援调节费相关工作的实施意见》(以下简称《实施意见》)规定，要求俱乐部需有调节费转账汇款的证明：“若手续齐全”，才能够为“俱乐部办理球员的注册转会手续”。可见调节费本质上是足协对俱乐部的一种强制性管理行为，并且处于行政主导之下，是实质上的行政行为。

2.2 引援调节费与其他强制性财产给付的比较

由于征收引援调节费是一种自上而下的强制性管理行为，故应与公法上强制性财产给付较为相似。在此，通过与行政事业性收费、税、罚款这三类强制性财产给付进行比较，以探寻调节费的法律属性，为进一步探究其的合法性与合理性奠定基础。

2.2.1 行政事业性收费

所谓行政事业性收费，究其实质，是指一种基于对待给付的收费。在受益者付费的视角之下，费是指政府部门、企业和事业单位社会团体，由于受益人提供一定的劳务或者资源使用权而向受益者收取的费用[15]。但需注意的是，这种行政事业性收费不是基于民法上的合同，其实质强制性体现在公民的选择自由是抽象的，要么就接受公共机构单方面确定的条件，要么就放弃以至于无法享受该项公共产品[16]，故引援调节费与上述行政性事业收费虽都是名义上的“费”，且二者的征收主体都可以是社会团体，但两者仍然存在显著的差异：(1)本质角度，行政事业性收费一般遵循成本补偿与受益者付费原则，而足协并没有提供某项准公共物品从而付出成本，所以调节费不是一种基于回收成本的“受益者付费”；(2)强制性程度，如果调节费具有上述行政事业性收费的性质，那么尚存选择放弃准公共产品的享用以避免缴费的自由。但实际上，俱乐部引援支出达到限定的额度，必须强制缴纳调节费，不存在放弃准公共产品的享用以避免缴费的可能，除非放弃自身的引援需求，故引援调节费的强制性程度更深。

2.2.2 税

税指的是国家或其他公法团体为财政收入或其他附带目的，对满足法定构成要件的人强制课以的无对价金钱给付义务。税收有以下三点特征：(1)税收以财政收入为其主要目的，但个别税种强调以特定目的为其首要目的；(2)税收是一种剥夺私人财产的行为，恪守税收法定原则；(3)税收是一种无对价的给付行为，与费的受益原则相区别，其建基于量能原则[17]。而反观引援调节费，首先，虽然调节费并不符合税收的财政目的，但它具有对高价引援行为的经济诱导目的；其次，调节费规定缴费将用于足球发展基金会，具有专款专用目的；最后，调节费虽然名义上是一种“费”，但它并不具有对价性特征，而是当引援支出超过一定的“起征点”后，应当向足协缴纳调节费，体现无对价性。故调节费符合特定目的税的特征。但二者在形式上的差异也非常明显：(1)制定主体上，税由一国的立法机构制定，调节费由足协的执委会制定；(2)法源依据上，税由法律规定，而调节费由足协的规范文件规定。

2.2.3 罚款

所谓罚款，是指由行政执法单位强制违反相应法律法规的个人或单位向其缴纳一定数量金钱的责任形式。引援调节费与足协罚款性质的相似点在于：(1)制定主体相同，足协可以社团罚的形式进行罚款，故两者的规范性文件都可由足协制定；(2)两者缴纳的费用金额都偏高，调节费对超出“起征点”的引援支出进行等额收取，罚款也是对原标的额的一倍至数倍进行征收。但二者也存在重大差异：罚款旨在针对违法行为，该违法行为具有可归责性。而引援调节费是为了“限制高价引援”“规范球员转会行为”，并非为惩戒、杜绝高价引援行为，而是对高价引援行为设置经济杠杆。

2.2.4 小结

作为兼具公私法属性社团法人的足协，其执委会在行政主导下制定的调节费，是一种实质上的公权力行使行为，具有强制性。在实质上，调节费显现的无对价性、对高价引援行为的经济诱导性以及专款专用等特征，可类比为足协规定的事实上的一种“特定目的税”。目前足协出台的引援调节费具有公权力属性，但是考虑到由于形式要件的差异，调节费不能被归类为一种税收，所以理论上将引援调节费归入特别公课中的管制性特别公课，更为适当。

3 作为市场干预的引援调节费的正当性考察

3.1 引援调节费合法性考察

目前，尽管足协尚未实现完全的行业自治，甚至该项调节费制度的出台，具有实质上公权力属性，但其仍不得与足协内部具有最高效力的规范性文件《章程》相冲突。《章程》第37条第16款规定“执委会有权对会员大会权限以外的所有事务做出决定，但根据本章程规定需要由特定机构处理的事务除外”。根据第26条对于会员大会职权的规定，除非调节费的制定属于该条第12款规定的“其他重大事宜”，否则制定调节费并不在其职权范围内。那么引援调节费的制定是否是一项“重大事宜”?

依循上文对调节费法律属性的探究，由于其具有无对价性等特征，可类比为足协规定的事实上的税收。而税收是对人民基本权利的介入，所以税收的课征需经过人民的同意[18]。再加之，引援支出超过限额后需要缴纳支出全额的100%费用。故其表现为一种对私人财产权的烈性剥夺与高度干预。如此，该项对俱乐部权益密切相关的调节费，不可不说是一项“重大事宜”，将其纳入会员大会权限范围，比放任于执委会自由裁断，更符合调节费对于《章程》的合规性以及足协内部治理的民主性要求。

那么，理论上为管制性特别公课的调节费，是国家基于公权力要求特定人为一定公法上金钱给付义务，所以需要将其约束在法定的范围内，为其设置标准、制定程序，防止这种公权力超越法定目的肆意“侵犯”私人财产。目前来看，由于《预算法》与《立法法》的相应约束，政府部门的非税收入正逐渐迈入法治化的轨道。而非政府部门，例如足协这类带有官方性质的社会团体，出台的诸如调节费一类的特别公课尚远离法治化轨道。引援调节费没有受到行业内部自治民主有效约束，而足协对俱乐部征收调节费这一管理行为实质上迈入公法领域，《体育法》等相关法律法规中欠缺能够对之产生约束的相关条款。故这种管理行为实质上脱离私法领域而游走于公法规制的真空地带，亟需相应的法律规范，使其步入法治轨道，使相对人亦可依法享受法律上的救济。

3.2 引援调节费的合理性考察

征收引援调节费本质上是一种公法属性行为，作为一种手段存在，旨在限制高价引援、促进联赛市场健康发展，因而在这种手段与目的关系中，应当遵循比例原则[19]，即妥当性原则、必要性原则与狭义比例原则[20]。比例原则是丈量该项公法行为是否合理的标尺。所以，对于该项制度，其超出限额须缴调节费的手段，应与限制高价引援、促进联赛市场健康发展的目的相适应，故应当考察：(1)妥当性，引援调节费规则是否能够实现限制高价引援行为的目标；(2)必要性，在足协能够实现限制高价引援行为的所有手段之中，引援调节费是否是对成员俱乐部权利限制最小的一种；(3)狭义比例性，调节费对俱乐部权利的损害与其所欲实现的目标应当保持一定的比例关系，对俱乐部的权利侵害应当最小化。以下将具体审视引援调节费在三项子原则当中的实现情况。

3.2.1 引援调节费的妥当性考察

引援调节费《实施意见》中的目标为：“为限制足球俱乐部追求短期成绩、高价引援，规范球员转会行为，维护职业足球联赛市场秩序，维护职业足球健康、稳定发展。”就引援调节费实施的情况来看，2017年6月19日至7月14日的转会窗期间，转会支出仅有1 400万欧元，比之2016年中超夏季转会的1.4亿欧元，仅为十分之一[21]。而在2018年冬季转会窗期间，截止2018年3月1日的统计数据，中超16强的转会总支出为1.45亿欧元，而上一年冬窗转会约为3.9亿欧元，约占总支出的35%[22]，呈现出反弹趋势。故制度能否达成其目标还需进一步考量。

在2017年夏窗转会时，科隆的莫德斯特转会当时的天津权健，总花费将超过3 500万欧元，然而，权健与科隆先签下两年的租借合同，一次性支付570万欧元(调节费限额折算为573欧元)，其后附加了两年2 900万欧元的买断条款[23]。而在2018年的冬窗期间，发生了更多疑似规避行为。比如，据有关媒体报导，比利亚雷尔曾与巴坎布解约，以自由身的形式加盟北京中赫国安，按照先例可不缴调节费。但实际上巴坎布还须向原俱乐部支付4 000万欧元违约金[23]，国安以开出1 800万欧元的年薪(以往年薪不到250万欧元)加以弥补[24]，通过变相的支出形式以完成转会。

上述问题的根源不光在于，作为“纳税人”的俱乐部对于无对价的“征税”带有一种本能的抵制心理，存在实施“避税”的原始需求[26]。规则本身的模糊，比如“资金支出”认定标准的模糊，是造成俱乐部纷纷“避税”的另一诱因。不少俱乐部通过形式上的交易安排，采取分期付款、“以薪代费”、自由身转会、签字费、经纪人佣金等形式，来降低俱乐部向对方球队支付的转会费，不触及引援支出的限额。另外，不仅利用规则的缺漏“避税”，足协对俱乐部财务审计的不完善、对台下交易的调查困难，亦促成了关联方支付与隐藏支付等违反足协规章的“逃税”行为的产生。

为了有效推行调节费，足协于2018年2月12日又出台了《关于执行收取引援调节费相关工作的补充规定》(以下简称《补充规定》)，以封堵可能的“避税”漏洞。然而，反“避税”规则的确立仍然不能完全保证调节费的有效实施，足协对俱乐部财务审计的不足从根本上制约着足协“审查和调查”的能力，而规则的粗糙依然考验着“避税”条款今后的效力。

3.2.2 引援调节费的必要性考察

从纵向时间节点上看，自恒大集团2010年接手广州足球后，广州恒大即开启了中超联赛的“黄金时代”，各俱乐部的总收入、转会费总额、薪资总额纷纷创下新高，由此也引发了球员身价虚高，俱乐部恶性竞争的局面。可见，引援调节费制度正是足协应对联赛市场“过度繁荣”的首次治理。

观察横向上其他体育职业联赛赛场，历史悠久的欧洲冠军联赛和欧足联欧洲联赛，以及美国的职业篮球联赛(NBA)，对于年薪增长和转会费高涨所引发的俱乐部间恶性竞争，同样出台了类似的财政措施。为应对施行博斯曼法案之后俱乐部经营两极分化，多数欧洲职业足球俱乐部处于亏损状态的局面，2010年欧足联正式宣布实施财政公平法案(Financial Fair Play)[27]。法案参照国际财务报告准则(IFRS)，规定收入、支出以及特定支出的豁免标准，进而确定俱乐部是否处于亏损状态，考察俱乐部三年的累计亏损情况，在2016-2017赛季，欧足联可接受的亏损限额为3 000万欧元/3年。如果俱乐部亏损情况超出限额，则将面临欧足联的罚款、限制欧战注册球员数量、扣除欧洲赛事收益等处罚[28]。而在NBA，为了保持球队间实力均衡防止老板烧钱大量购进球员，以及保证球队的盈利同时兼顾球员的利益，设置了工资帽(Salary cap)与奢侈税(Luxury tax)是对球队总薪资上线进行限制，工资帽主要是对NBA球队的工资上线进行限制使球队的总薪资不能超过某一数额。而当球队薪资超过了工资帽时，如超过0～499万美元的部分，需要按照1.5∶1来征收奢侈税，超过500～999万美元，则按照1.75∶1征收，并以此类推[29]。

由此可见，国外联赛早有相应的制度对球队恶性竞争加以规制。就财政公平法案而言，并非仅着眼于通过限制高价引援行为来规制过热的联赛转会市场，而是制定一套严密的财政平衡制度进而从根源上控制各俱乐部的财政支出行为，对经营自由的限制更小。工资帽与奢侈税底线，最大特点在于工会与老板们之间灵活的协商性使其在NBA中有良好的运行效果，其机制也较为合理，以超额累进税率进行征收，并且配合各种条款、薪资构成规定、累犯处罚等制度确保制度的精密准确与落实。由此可见，对于联赛市场的引导，相对单一粗糙的引援调节费可能并不是最佳选择，尚有对经营干预限制更小的财政公平制度，以及更注重双方合意且合理精细的工资帽、薪金奢侈税等措施可资借鉴。

3.2.3 引援调节费的狭义比例性考察

就单一的引援调节费来看，手段与目标是否保持了合理的比例，即在实现目标的手段使用上，是否对俱乐部权益的侵害达到最小化?不过，根据以下四个方面俱乐部权益受损的情况，引援调节费亦很难通过狭义比例性的考察。

第一，由于调节费是一项对私人财产进行强制剥夺的手段，其对公共利益的维护要以私人经济成本最小化为前提，故需考察是否造成俱乐部过多经济利益的流失。就经济利益的损失可从两方面加以观察：一是直接的经济损失，即高价引援所需支付的调节费金额。以2017中超夏窗转会中科隆德莫斯特转会天津权健为例，若其后履行买断条款仍执行调节费政策，还需支出2 900万元转会费用，已超出引援限额4 500万元人民币(573万欧元)。则根据调节费规则，需等额缴纳2 900万欧元调节费。相比之下，足协2017年公布的100张各类罚单，其罚款总额仅276万元人民币(合约34.5万欧元)[30]。俱乐部一次缴纳的2 900万欧元调节费，超过其一整年罚款总额的数十倍。二是间接的经济损失。俱乐部购进高价外援，对球赛观赏性的增加，可促进联赛市场盈利。若限制引援，则必然会对市场运营造成负面影响，会产生难以估量的经济损失。

第二，中超联赛2017年夏季转会窗是6月19日至7月14日，夏季引援调节费实施细则公布于6月20日，而2018年冬季转会窗是1月1日至2月28日，冬季引援调节费政策公布于1月4日。而足协公布的规则，作为足球法治建设的一部分，仍需要符合法的可预测性，即人们在实施某种行为之前，有可能测知自己的行为是否符合规范的要求以及这种行为将会给行为人带来何种后果。很显然，引援行为尤其是高价引援是俱乐部的一项重要活动，需要经过球员考察、询价、球员谈判、其他条款和最终确认等环节，如果在转会进行阶段即出台政策加以干预，则可能会使得俱乐部一次重要引援的流产以及前期投入的损失，损害俱乐部合法的预期利益。

第三，在“避税”现象大量产生之后，足协出台了《补充规定》，其第1条与第2条分别规定将自由身转会的违约金费用与“租借变转会”合同中的租借费，全部计入调节费的计算之中，第3条更是规定：“将按照实质重于形式的原则”进行审查的“一般反避税”规则。然而上述的反“避税”规则仍显得简单粗糙，存在将正常引援认定为“高价引援”的可能性，如球员租借期满后并未按约买断，以及自由身转会球员的违约金实际上也并未由转入的俱乐部支付的情况。而《补充规定》第1、2条的规定只简单将合同中租借费、违约金视为引援支出，第3条更赋予了足协更大的反“避税”权力，而未规定豁免事由和程序上的申辩权，反“避税”的恣意使用将增加侵害俱乐部私权的可能性。

第四，调节费对资本雄厚俱乐部的限制效果可能更弱于中小俱乐部。换言之，引援调节费会在更大程度上限制中小俱乐部对高质量外援的购买力，从而使得大俱乐部获得引援的相对优势，而影响联赛市场的公平竞争。故调节费对中小俱乐部的利益损害也不应忽视。

4 法治与市场干预条件下引援调节费制度的反思与建言

4.1 反思

中国足协与体育总局在机构上的“脱钩”，意味着足协向去官方化迈出了重要的一步，但认为其真正成为了“全国性、非营利性、体育类社团法人”还言之尚早。从人事任免、财权、法律的垄断性授权等方面，目前将足协认定为事实上的社会与行政共治的特殊社会团体，更为恰当。而由行政主导制定，且具有强制性的引援调节费，更应当认为是一项公法上的管制性特别公课。然而，现下足协的内部治理并不完全民主化，执委会受行政主导，而公法上对该种特别公课的规范亦存在缺位，故调节费面临着理论上合法性缺失的问题。其问题解决的路径在于，或完全实现足球行业协会的内部民主化，使该项管理行为彻底受到内部民意的约束。或未来如仍保留部分行政权力于足协中，那么对行政权力的行使，就需要有相应的上位法规范，方才符合将“权力关进笼子里”的法治要求。

而以比例原则对调节费的合理性视之：首先，调节费制度对“限制高价引援”的作用有限，规避行为的发生并不利于该项制度的落实。虽足协出台《补充规定》以打击“避税”行为，但还面临着俱乐部“逃税”的挑战。其次，除调节费外，还存在域外联赛的治理手段可借鉴，如限制俱乐部财政总开支的财政公平制度，与依托于灵活的协商机制与精密的制度设计的工资帽与奢侈税，这些工具的使用可以使治理成本与治理效果达到最优化。最后，调节费这项制度本身对俱乐部私权的整体损害有超出其公共效果之虞，如对私人财产权高度的直接或间接“侵害”、对预期利益的减损以及进一步加剧中小俱乐部与大俱乐部之间的不公平竞争。考量上述三个方面的问题，实有必要对引援调节费制度加以精细和改进。

4.2 建言

4.2.1 制定程序须凸显合意性

就引援调节费本身，其不仅具有强制性，更具无对价性等特征，故须取得范围尽可能广的合意性。足协作为行业协会，其内部治理的正当性与伦理基础，即来自于“自己决定权”[31]。所以，调节费须由最高权力机构会员大会制定或进行明确授权，同时，执委会成员应更多吸纳联赛组织代表，增强意见听取程序的透明度与协商性，以更广泛地反映直接利益相关者的诉求。

4.2.2 上位法规范的填补

鉴于目前的足协与其他体育社团都具有一定的官方色彩，其出台的部分强制性管理规定本质上是一种公法行为，如引援调节费。故应制定上位法对其加以约束。对具有事业单位性质的高校收费等非税收入行为，《教育法》第30条第5款规定：“遵照国家有关规定收取费用并公开收费项目”，并且也出台了相应的部门规章予以进一步规范。故对体育社团的相应行为，也可以在《体育法》中制定相应条款加以约束并细化。考虑到社会团体内部亦存在一定程度的自治管理，故约束规定可以相对抽象化并设置相应的救济前置条件。

4.2.3 优化调节费规则

针对于调节费起征点较低与支出上限“一刀切”的特征问题，首先，可以考虑将之改为超额累进费税制(类似于《个人所得税法》中综合所得的累进税率)，不同级距由低到高适用不同费率，这样利于规制高价引援与公平竞争，并使俱乐部易于遵从。值得注意的是，“四帽”新政中对于总支出、亏损额等限额也已改用累进费制；其次，明确俱乐部引援的“资金支出”范围，精细化反“避税”规则，赋予俱乐部相应的申辩权利与救济渠道；再次，对缴纳调节费的引援限额设置灵活的确定方式，不以固定支出额作为基准，综合外援数量、转会费用、薪资等因素以确定限额；最后，为保障俱乐部的预期利益，建议在转会窗开启前予以公布调节费的实施细则。

4.2.4 “四帽”新政的衔接与优化

相比于NBA联赛的“工资帽”加“奢侈税”，引援调节费实际是一种引援支出“帽”加“奢侈税”，而新出台的“四帽”政策，其实也是总支出“帽”、投资人注资“帽”、亏损“帽”、薪酬奖金“帽”“四帽”加“引援名额限制”。两种制度机理相同，故在对俱乐部各项支出的限额设置以及处罚措施上，二者应当相互协调：首先，应当考虑取消引援调节费制度；其次，如果保留，应当将调节费制度应并入“四帽”新政之中。在并入后，需要考虑目前的各项限额设置是否适当，是否应当调高引援支出的限额，是否对引援支出限额采用“四帽”限额的设计方式；最后，借鉴于调节费制度的经验，“四帽”新政应对何为“总支出”“注资限额”“奖金”的支出概念予以明确以堵塞对新政规避的渠道。

4.2.5 加强对俱乐部的财务审计

根本上，调节费政策及其他足球财政措施的有效实施，需要以对俱乐部的财务审计能力作为保障，如此，方可有效规制。这样，可以有效打击俱乐部为“逃税”而签订阴阳合同、进行关联第三方支付等行为。此外，调节费与财政公平制度的运行均以俱乐部是否处于亏损状态为前提。而2018年12月29日足协发布了《中国足球协会职业俱乐部财务监管规程(2019版)》，其实行效果还将拭目以待，故加强足协对于俱乐部的财务审计应是一项常抓不懈的工作。

4.2.6 考虑建立财政公平制度

建立财政公平制度能从根本上控制俱乐部的财政支出，从宏观视角改善俱乐部财务状况，限制球队高价引援。当然，鉴于当前欧足联实施财政公平制度的现状，要防止该制度对俱乐部间竞争的负面影响，并与国家的竞争政策相适应。