权责明确角度下北京市农村水资源管理问题的解决方案探索

高婧　闫昊颖　陈波

摘 要 随着农村城镇化速度的加快和人口的持续增加，有限的水资源将向非农业用途转移，造成农村水资源供需矛盾加剧。基于此，通过分析北京市农村典型地区用水及权责管理现状，找出目前北京市农村用水权责管理方面的问题并提出解决方案，为北京市农村水资源权责管理的优化提出基础依据。

关键词 水资源;污染现状;水管理责任;水权交易;北京市

中图分类号：TV213.4 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.21.047

1 北京市农村水资源权责管理调查情况

自然资源的产权具有无形性和虚拟性。在市场经济活动中，可以通过独占、使用以及转让等将持有的权力有限度以及有针对性地让渡，从而使得不同的经济活动主体通过对财产权益的独享、分享以及共享而发挥出更大的经济功能。产权经济理论认为，通过明确水资源管理的权责问题，可以更好地激发合作成员针对农村水资源的管理积极性，并对水资源的未来收益产生激励功能、约束功能、资源配置功能和协调功能[1]。在灌溉用水方面，北京市农村农户的灌溉用水主要来自地下水和自来水，其次是江河湖泊水以及降水;用水效率较低，仍有提升的空间;水质问题不乐观，存在着不同程度的污染问题;水利及灌溉设施情况较陈旧。在生活用水方面，水质问题应受到重视，供水及管理情况的居民满意度不高。

2 北京市农村水资源管理中存在的问题

2.1 农村水资源管理法制不健全

北京农村地区对水权的界定不是十分清晰，很多人并不了解水权的真正含义;由于水权交易在中国的发展时间较短，相关法规不完善，很大程度上影响了水资源权利和责任的明晰;此外，不健全的农村水资源管理法制使得一部分人并没有十分重视节水问题，并且缺乏自上而下的节水激励机制，这也影响了节水工作效率的提高和水权交易的进一步推广和发展。

2.2 农村水资源管理单位性质模糊

北京市通州区于家务水务所和新河灌区管理所等农村水资源管理单位的单位性质不明确，虽属事业单位，但一直没有财政拨款，全靠自主创收。随着水费收入的逐年降低，人员开支、闸涵运行费和管理经费等费用的增加，使得单位一直处于亏损运作当中，不能很好地发挥服务职能。

2.3 监督体系落实不到位

用水指标存在虚报和估报现象。在于家务乡，水资源分配指标是由通州区水务局核定后下发给于家务回族乡水务局的，然后由各个村的水负责人填写上报。由于不缴水费，水表形同虚设，各个村的管水員通常对本村年用水量并不能真实把握，所以经常存在根据用水指标范围和往年数据猜测和估计的情况。监督体系落实不到位，使得数据存在失真问题。

2.4 水资源管理责任不明确

水务所以及村庄管水员的责任存在着交叉和遗漏等不合理问题。由于农村水资源管理并没有一个相对严格全面的要求，管水员通常对自己所负责区域内的具体责任并不明确，“等靠要”现象严重。这使得水资源管理权责的明确愈加困难。长期以来，灌区管理单位收取灌溉用水水费，没有收到政府部门下发的任何明确的征收许可手续，一直处于模糊状态，被用于灌溉的再生水也没有明确的地表水征收价格。此外，职工队伍知识层次参差不齐，出现人员老龄化和“断层”现象，后备力量不足，缺乏专业技术人员，创新型、管理型、复合型人才不足，高学历的拔尖人才缺乏。

2.5 奖惩机制缺乏

北京市农村水资源管理权责问题的明确缺乏相对应的奖惩机制。经调研，近92%的村民认为节水非常有必要，仅有少数不清楚或是觉得没有必要节水，表明了大部分人都意识到了节水的必要性。虽然部分村庄村民认识到了节约用水的重要性并在实际生活中做到了节约水资源，但是与没有节约用水甚至浪费水资源的村庄相比，没有相应的奖励措施。而且如果当年本村由于节约用水导致用水指标有剩余，剩余的用水指标不仅无法结转到下一年，还会在上一级部门分配下一年用水指标时因上年用水指标存在剩余而减少用水指标。这些情况都一定程度上降低了村民节约用水的积极性。

3 北京市农村水资源管理解决方案

3.1 健全管理体制

3.1.1 健全农村水资源管理法制

北京市农村的水资源管理单位要加强对水权宣传的重视，定期派出宣传小组深入辖区内的村庄进行宣传教育。虽然水权交易在我国的发展时间较短，但是水权管理相关人才并不短缺，应积极推动广大专业人员吸收借鉴国外有利的水权管理经验，进一步明晰我国的水资源权利和责任[2]。并在此基础上建立自上而下的节水激励机制，使得农户节约的水资源有相关接收途径，进而提高节水工作的效率和水权交易的推广和发展。

3.1.2 重新确定农村水资源管理单位性质

紧密结合水管单位体制改革，加强工程运行管理力度，充分发挥农民用水协会的作用，寻求与农村单位的合作。创新资金投入方式，建立多元化机制，依据国家大中型灌区续建配套节水改造等有关政策，继续争取项目的后续支持，完善灌区骨干工程体系，维护工程设施正常运行及其效益的持续发挥[3]。

3.1.3 完善农村水资源监督体系

1）针对用水指标存在的虚报和估报现象，政府应加强对此现象的监督，建立起完善的农村水资源监督体系。由于村庄里的大多数村民不交纳水费，各个村的负责人并不真正了解各村的用水量，其填写上报的用水量大多是虚报的。针对此现象，水务所应在各家各户安装精密水表，即使村民不交水费，也要运用水表计量其每月的水费。

2）针对设施年久失修问题，要培养和组建专业维修养护队伍，形成一支素质精良、技术过硬的专业队伍，并进一步加大工程维修力度，搞好骨干工程维修，扭转灌区工程老化失修、带病运行的状况，提高输水质量，消除事故隐患。同时紧密结合人员和单位体制监督，严密监控财政维修和修建设施资金的使用问题。

3.1.4 确保水资源管理责任到人

1）进一步明确北京市农村管水员的职责，分配好水务所和村庄管水员的职责，清楚每人负责的任务和职责。加强与相邻地区的协同与合作，明确北京与河北、天津边界处村庄水源的管理职责，清除类似于潮白河这种交界处水资源无人管理的现象[4]。

2）向上级部门反映，长期以来一直处于模糊状态的灌溉用水水费收取问题。申请上级政府部门下发明确的征收许可手续，并规定出明确的用于灌溉的再生水和地表水的征收价格。

3）提升管理水平，增强服务理念，进一步完善体制，转变观念，完善各项管理制度，进一步明确责任和奖罚办法。提高现有工程技术人员的素质和责任感。形成人人可以成才、人人都有舞台、人人都有空间、人人都有职责的用人环境，培养一支优质、高效的人才队伍，用一流的队伍来推动一流的管理，整体推进北京市农村水资源权责明确问题的解决。

3.1.5 实施节水奖惩机制

1）由各级水资源管理所制定年用水指标结转制度，并做好各村的年用水指标结转量管理与核算工作。

2）水权交易所以农户可以接受的水权交易价格来回购接收各级单位每年节约的用水量。经调研，大多数人认为1 m3水的回收价格小于2元较为合适，少数人认为要在2元以上。

3）给每家每户制定各类水资源的基本用水指标，如果有村民故意损坏水表，致使管水员无法测量其每月用水量，则应由上级对其做出罚款并减少下年用水指标。而对那些节约用水、同等条件下用水相对较少的村户来说，可给予奖励，如颁发节水锦旗等。

4）对于盗窃和恶意拆除新修水井周边设施的行为要进行罚款处罚或者是压缩其下年农业灌溉用水指标，并实行举报奖励制度，清查这种现象。

3.2 大力推广北京市农村水权交易

3.2.1 加強农村水权交易宣传

加强农村水权交易的宣传，争取让更多村民对水权交易有一个较全面的了解。水权交易是指通过水权人（有多余用水指标的人或者相关人）在水权交易所进行水资源和货币交换的过程。不是每个人或者每个地区都能够用得完自己的水资源指标，也不是每个人或者每个地区的水资源指标都够用。为了平衡水资源的使用情况，让每个人或者每个地区都有水可用，水权交易逐渐开展起来。水务所应高度重视农村潜在的水权交易市场，运用在村里贴横幅的方式来宣传水权交易，或者通过管水员号召村民们深入理解农村的水权交易，从浅入深地领会水权交易，并在受村民欢迎的节目中不定时插播有关水权交易的广告，让村民们在观看电视节目的同时了解水权交易的相关知识，寓教于乐。

3.2.2 农村用水指标填制真实准确

完善水表管理，安装精密水表，全面、准确、严格地测量村庄里每户村民的用水量，使得各个村的负责人必须真正了解各村的用水量，逐级上报，逐层监督，使用水指标的年度预算透明化、准确化。上级部门在分配用水指标时应逐级细化，精准地给每家每户制定各类水资源的基本用水指标。建立起完善的农村水资源监督体系，很大程度上保证农村用水指标填制的真实性和准确性，改善乱填和估填现状，更好地监控水资源并明确水资源管理权责。

3.2.3 使农村水权交易透明化

水权交易透明化，就是将北京市农村的水权交易过程和结果披露。可以开发北京市农村水权交易官方网站，并在农村进行宣传，构建透明化的水权交易。当村民想要了解北京市农村的水权交易时，可以通过北京市农村水权交易官方网站查询所需要的信息。

参考文献：

[1] 赵文杰，唐丽霞，刘鑫淼，等.利益相关者视角下农村水资源管理模式实证分析[J].节水灌溉，2016（2）：75-78，83.

[2] 李维明，谷树忠.我国水权交易基础条件及其建设[J].中国发展观察，2019（Z1）：80-83.

[3] 张娟，郝仲勇，潘卫国，等.北京市农村典型地区用水及管理现状、问题及对策[J].北京水务，2014（5）：55-56，60.

[4] 李鹤.权利视角下农村社区参与水资源管理研究：北京市案例分析[M].北京：知识产权出版社，2007.

（责任编辑：刘昀）