《开放天空条约》，谈了半个世纪

何锟

美国总统特朗普近日表示有意退出《开放天空条约》。作为当今世界最重要的国际军控基石之一，这份条约的谈判持续了数十年，甚至硬生生地把谈判一方从苏联“熬”成了俄罗斯。

“开放天空”的概念，最早源自1955年。在当年7月的美苏英法四国日内瓦高峰会谈期间，为反制苏联此前提出的“禁止核弹”裁军口号，美国总统艾森豪威尔提出“开放天空”的建议。他主张为消除大规模突然袭击的可能性，美苏应相互交换关于军队实力、指挥体系、兵力配置、武器装备、军工厂和军事设施位置等资料，然后由双方的飞机对对方进行没有限制的空中侦察和照相，以避免互相猜忌造成局势紧张。

艾森豪威尔的提议，并不是基于道义原则。在那个没有侦察卫星的时代，空中侦察是了解敌国境内军事部署和活动的唯一途径。根据后来公开的冷战文件揭秘，在日内瓦会谈之前，美国的U-2高空侦察机已试飞成功。假如苏联同意提议，美国在空中侦察方面依然能占尽上风；即使苏联拒绝，美方也可以把“促进军控”作为U-2高空侦察机越境侦察的幌子。果不其然，这一提议遭到了苏联领导人赫鲁晓夫的拒绝，理由是“会使间谍活动合法化”。不过，“开放天空”还是出现在此后数年的美苏谈判中，直到1960年5月美国U-2侦察机越境侦察苏联时被击落，围绕这一敏感话题的谈判被迫停止。

从1985年开始，美苏关系趋于缓和。1989年5月，时任美国总统老布什又向北约和华约组织成员国重提“开放天空”的建议，并以此视为检验苏联与美国合作诚意的一种手段。这一提议得到部分西欧和东欧国家的欢迎，他们希望以此避免建立侦察卫星网络的巨额开销。1990年2月，两大阵营在渥太华举行第一轮“开放天空”谈判，不过由于以美苏为首的双方各有打算，坚持己见，互不相让，没有达成协议。

1990年11月初，在欧洲常规裁军谈判中,英国裁军代表团团长利弗重新提到新版“开放天空”计划。他认为，苏联已经把部分坦克、装甲车和火炮转移到乌拉尔以东地区，因此仅对欧洲常规裁军条约约定的“从大西洋到乌拉尔之间地区”进行空中监督远远不够。西方国家代表认为，应该开放从美国旧金山经北美大陆、欧洲全境和乌拉尔以东直到海参崴的广阔空域。

在美国赢得海湾战争胜利、两德统一、华约解体、苏联处于分崩离析状态的历史背景下，1991年9月9日，第三轮“开放天空”谈判在维也纳开始了。谈判一开始，西方就仰仗有利形势，步步紧逼，以苏联为首的另一方则步步退让。经过长达2年又1个月的艰苦谈判，《开放天空条约》终于达成协议。

《开放天空条约》本应于1993年生效。但谈判开始时还有苏联，签约时苏联已经解体。换句话说，谈判硬是把苏联熬成俄罗斯。由于认为自己在谈判中吃亏，俄罗斯、白俄罗斯和乌克兰签署后一直未批约。直到1997年8月，美国邀请俄罗斯侦察机拍摄美国本土的军事设施后，俄罗斯才于2001年批准《开放天空条约》。事实证明俄罗斯的担忧事出有因，截至2016年，俄罗斯飞越美国仅约70次，美国飞越俄罗斯约200次。▲