我国监察体制改革与监察官制度构建

摘要：改革开放以来，国家对监察体制进行了多次改革，尤其是2016年的改革，总结历史经验教训，顺应时代要求，整合分散的监督惩戒机构与职能，组建了全面覆盖、权威高效的国家监察委员会，将制度反腐和法治反腐有机统一起来，有力震慑和惩处了腐败分子。监察官是履行监察职责，打击腐败分子的中坚力量。我国的监察官制度总体看优于西方国家，但目前还应制定专门法律，完善配套措施;合理设定监察官入职范围和条件;建立完善的监察官职业保障机制。

关键词：监察体制改革;监察委员会;权力制约;监察官

中图分类号：D262.6    文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2019）14-0071-03

权力的行使必须有所控制，否则就会超出边界。现代国家通过建立各种各样的权力监督机制来制约权力，以期使权力始终在制度的轨道上正常有序运行。自新中国成立以来，我国就开始探索建设国家监督体系，在维护政治稳定，促进经济发展方面发挥了重要作用。但是，随着社会的发展和国家日新月异的变化，其中的不足也随之凸显出来，进行国家监察体制改革势在必行。

一、监察委员会与监察权及监察体制改革

新中国诞生初期，国家就设置了政务院人民监察委员会，用以制约公职人员的权力。《共同纲领》中提到，要在县市以上设立监察机关，以监督国家机关和公务人员是否依法履行职责，并对违法失职人员予以纠正。上世纪50年代以后，政治形势发生变化，随之而来的非正常化政治活动使得国家正常的政治秩序和法律制度遭到破坏，监察体制也随之取消。改革开放以后，社会主义经济迅速繁荣，社会建设蓬勃发展，国家监督体系的落后使得腐败问题开始抬头，监督力量的不足造成了违法违纪却逃避惩罚的情况屡见不鲜。因此，国家下大力气开始重新建设国家监督体系，于上世纪80年代再次设立监察部，为国家建设保驾护航，顺应了时代需要。我国国家监督体系的发展体现出一定的规律，如监督机构具有多元性，建国以来承担监督职责的主要有权力机关即各级人大及其常委会，行政机关的监察和审计监督，以及检察机关的职务犯罪监督等。总体上表现为三位一体的监督格局，监督范围具有叠合性。

2016年底，国家决定继续深化监察体制改革。面对我国权力监督体系机构重叠、职能交叉、力量分散、统筹效率不高等问题，决定将政府部门的监察机构及预防腐败部门与检察院的反贪局、反渎局和预防职务犯罪部門等进行整合，成立国家监察委员会，形成全面覆盖、统一高效的国家权力监督体系，对所有行使公权力的人员进行监督。这次改革是建国以来对国家监察体制最大的一次变革，主要体现在三个方面：一是监督对象。以往的行政监察只对政府机关及其公务人员进行监督，而其他履行公务的人员则游离于监督体系之外，造成了监督的片面性和缺失性。而党内监督不断加强，纪检机关已将监督范围覆盖到所有单位。这就出现了党政监督力量不一致的局面。新的监察体制改革实现对所有行使公权力的人员进行全覆盖，有力弥补了这一短板。二是领导体制。过去监察机关既要受到政府的领导，又要受到上级监察机关的领导，即双重领导体制，不利于监察权的履行和职能的发挥。新的监察体制改革实行垂直领导，中央领导地方，上级领导下级，有利于监察权的充分行使和监察工作的有力开展。三是监察权限。上世纪80年代的监察部门在50年代的基础上增加了一定的权限，涵盖了调查权、检查权、建议权和处分权，尤其是处分权，给予了监察机构惩治腐败的直接权力。新的监察体制改革改变了调查权行使的对象、方法和手段，使监察权限焕然一新。

根据《监察法》的规定，监察权包括监督、调查、处置三种职责.第一，监督，监察机关对所有行使公权力的人员进行监督，对其是否依法办公，依法用权，廉洁自律以及生活作风等方面进行监督。同时党内监督条例也规定了党内监督的各项内容，与国家监察具有共通之处，在合署办公的条件下能够积极统筹，互相贯通，发挥更大作用。第二，调查、监察机关对职务违法犯罪调查权的统一履行是国家监察体制改革的重中之重，在制度反腐和法治反腐建设中发挥了重要作用。根据规定，国家监察委员会对88个职务犯罪具有调查权，共涉及六大类。第三，处置，处置是三大职责的最后一步，也是极为重要的一步，关系到反腐败体系是否能够顺利获得成效。根据监督和调查得出的结论，做出合适的相应处置，推动廉政体系建设的有序进行。由此可见，监察权并非单一的行政监察或者检察院的预防职务犯罪的权限简单叠加，而是综合了各方面职责权能后作出的整体规划考量设计。

二、中西方监察官制度的分析对比

国家监察体制改革使得监察委员会拥有了原本属于检察机关的职务犯罪调查权，监察委员会工作人员既要了解党纪，又要熟悉国法。因此，建立一支专业的监察官队伍就显得尤为重要。第一，建立专业的监察官队伍是保障监察体制改革有序进行的重要举措，有利于增强监察委员会职能实践的可操作性。随着反腐败工作逐渐进入深水区，新组建的监察委员会也将面对很多新情况。建立专业化的监察官队伍有助于扩大打击职务犯罪的成果，提高反腐败的整体效能。第二，旧有的纪检监察体制因其各方面的局限性，已经难以全面应对新时期形态各样的腐败问题，建立全新的监察官队伍成了顺应时代要求，加强新时期反腐建设的重要推动力，有利于提高反腐败工作队伍的职业素养和业务能力，收到思想素质和专业工作齐头并进的良好效果。第三，建立专业化的监察官队伍有助于增强纪检监察干部的职业认同感，通过对各项职业规范标准的统一制定，能够使得反腐败工作人员在各方面找到自己的价值追求和职责所在，对身份、荣誉、职业等形成共同认知和肯定，并获得强烈的尊严感和归属感。

我国监察制度古已有之，监察御史在历代王朝中扮演了不可或缺的重要角色。监察制度最早可以追溯于西周，秦朝正式确立，汉朝进一步巩固，通过后来的三国两晋以及唐宋的进一步发展，最终成熟于明清。虽然在奴隶社会和封建社会背景下有着极大的局限性，但它确实起到了整顿吏治，打击腐败，维护政治稳定的作用，其优秀的历史文化传统和宝贵的实践经验给我们带来了极大的参考价值，对现代反腐败工作具有重要的启示作用。我们应该站在时代的高度，取其精华，弃其糟粕，继承和发扬历史的有益经验，并不断根据现实条件和具体情况开拓创新。

瑞典于1809年建立起近代意义上的监察制度，20世纪中叶在世界范围内开始普及。随着行政权的日益加强，这项制度被广泛应用。在实践中，各国根据实际情况衍生出了不同类型的监察官制度。一是提高了监察官任职的门槛。比如要求具有专业的法律知识或者具备行政管理、会计、审计或调查等方面的能力。二是给予监察官极大的自由调查的权力。比如可以调查针对公职人员的一切申诉，或者随时抽调审阅有关政府文件。三是对监察官履行职权进行系统的保障。通过对监察官的选任、晋升、福利待遇、履职特权等进行详细规定，保障监察官独立履行监察权。四是监察官实行专业化与职业化。以监察专员的形式使监察官“术业有专攻”，集中精力对某个具体方面进行系统的监察工作，极大提高了监察效率。

通过对比，我们可以发现许多西方国家监察制度与我国监察体制的不同，其中的内涵对监察官制度有着重要的导向和影响。第一，从职责分配角度来看，西方国家采取“多管齐下”的机构设置，多个不同的机构均具有监察和反腐败的职权。而我国监察体制改革后，监察委员会成为反腐败的专职机关，既有预防腐败的职能，又有调查和惩治腐败的职权，两位一体综合治理，避免多部门牵扯和协调，极大提高了反腐败的效率。第二，从监察机构职权来看，发达国家监察机构主要承担三个任务，即司法救济、保障人权、限制行政权，这也是西方国家强调监察官应具有法律素养的主要原因。而其他发展中国家则更加侧重打击腐败。我国监察委员会是反腐败的专职机关，具有专业化和职业化的特点，综合素质要求比较高，不仅要有法律知识，会计、审计、调查、行政管理、计算机等方面的知识同样需要融会贯通。第三，从监察制度的属性来看，西方国家的监察制度严格限制于三权分立的框架之下，监察机构或属于立法权，或属于行政权，这要看其国家的具体权力划分。但不管怎样，监察官不能逾越权力分立的红线。因此，监察官的大部分活动没有直接强硬的政治效力，都是通过调查施加压力来达到自身目的。而我国监察官拥有调查和处置的权限，能够直接对腐败分子启动监察工作程序，并采取一系列切实的调查惩戒措施，具有强硬的职能效力。

三、构建科学的国家监察官制度

（一）制定专门法律，完善配套措施

监察官是依照法律规定具体履行监察职责的人员，《监察官法》是保障监察官日常工作、规范监察官行为举止的重要依据。制定《监察官法》，使监察官制度于法有依，对于保障监察官依法履职，提高监察能力和水平，实现监察工作全面高效有序开展具有重要意义。《监察法》对于监察官的有关规定是原则性的，因此需要制定更加细化的《监察官法》来完善监察官制度。

从内容结构层面来看，制定《监察官法》可以借鉴我国《检察官法》和《法官法》的相关规则，以及司法体制改革的相关经验。但是否采取员额制，则有待商榷。2014年的司法体制改革对建构监察官制度很有启发，但不能盲目照搬。司法工作和监察工作并不相同，在本质上有所差异。第一，司法工作是法官、检察官运用法律知識对所办案件做出理性的个人判断，追求内心的自我确信，只以法律为依据，不受其他任何因素的影响。而监察工作是对公职人员涉嫌违法违纪的行为进行调查和处置，本着保护干部的原则，更加侧重于集体决策，是对公职人员负责任的一种态度，需要慎重处理。第二，司法工作是被动性的，遵循不告不理的原则。在人口浮动不大，经济持续稳定的条件下，通过长期的规律探索，一个地区特定时期内的案件数量是可以估量出来的，所以法官的员额数也就有了判断的依据和标准。但是监察工作强调主动性，案件数量也存在很大的随机性，监察人员的具体工作量难以衡量，也就无法确定需要多少员额监察官。

（二）合理设定监察官入职范围和条件

监察官的入职范围是监察体制最为重要的问题之一，直接关系到监察官队伍的建设和监察工作的开展。目前关于监察官入职范围有两种理论：一种是认为应该将内设机构工作人员全部纳入，另一种是要求效仿员额制。综合各方面因素，监察官的入职范围应该考虑以下三个方面：一是专业问题，建立一支专业化职业化的监察官队伍是我们的基本要求，首要一点就是监察官专业素质必须过硬，这也是监察工作顺利进行的基础所在。二是公平问题，不同单位，不同层级，不同区域的监察人员都能公平地获得选任监察官的机会。三是善后问题，可以借鉴司法改革中的办法，将之前的老纪检监察人员合理地转为新任监察官。

监察官的入职条件也是一个重要的方面，大致包括：拥有坚定的政治立场，良好的道德品质，具备一定的工作经验，获得相关的资格证书等等，而受过刑事处罚、被开除公职或受到纪律处分者则失去选任资格。《监察法》中对于监察人员的各项素质都有明确规定，在《监察官法》中可加以细化。

另外，监察官是否需要获得法律职业资格证书也是一个争论的焦点。有人认为，法律职业资格是监察官必备的专业素质。但从我们国家监察机构的职能以及目前人员来看，不宜制定过高标准，而且司法考试改革方案中，并未提到监察人员。监督工作一般不会用到过多的法律职业素养，但是调查工作尤其是针对职务犯罪的调查则必须运用专业的法律知识形成案卷、证据材料移送检察机关，所以调查部门的人员可以要求具备相关的法律职业资格。

（三）建立完善的监察官职业保障机制

世界上无论哪个国家的监察机关，最重要的原则就是独立行使职权。我国《监察法》对此也做了明确规定，任何行政机关、社会团体和个人都不得干涉监察权的行使。因此，为了确保监察工作顺利进行，必须对监察工作的独立性进行保障。

第一，完善监察官的工资福利待遇，建立健全约束机制。应切实保障监察官的工资福利待遇，使其在生活保障上没有后顾之忧。在经济上体现个人的工作价值，使其具有极大的获得感和认同感。同时完善约束机制，明确监察官的责任，使其做到权责一致。第二，出台对监察官的人身保护措施。在办理腐败案件中，部分犯罪分子往往铤而走险，给监察官造成了极大的人身风险甚至伤害。应尽快出台保护措施，对监察官及其亲属人身安全加强保护。第三，给予监察官合理的履职豁免权。为了保证监察官在正常履行职务过程中不受到责任追究，应当给予监察官一定的豁免权。比如在监察委员会内部的言论和表决对外不受追究，非经监察委员会批准不受逮捕等。第四，完善监察官晋升机制。有助于对监察官形成正向激励，使监察官积极履行监察职责，提升自身的业务能力和水平，让能力出众、勇于担当的好干部不被埋没，发挥更大作用。第五，建立健全责任追究机制。任何权力拥有者都可能滋生腐败，监察官也不例外。建立健全监察责任追究机制，加强对监察官自身的监督，守住反腐败最后一道防线，是保障监察机关有序高效运行的重要举措。

参考文献：

[1]周磊.中国监察官制度的构建及路径研究[J].国家行政学院学报，2018（4）.

[2]秦前红.监察体制改革的逻辑与方法[J].环球法律评论，2017（2）.

[3]晏涛.浅论国家监察制度改革的动因和意义[J].中共太原市委党校学报，2018（5）.

作者简介：王富民（1994—），男，汉族，山东潍坊人，单位为中共山东省委党校。

（责任编辑：李直）