Vers une législation pour les BRICS

ROSTAM J. NEUWIRTH＊

Le Forum du groupe BRICS sur l'État de droit international, le 7 septembre 2019 à Beijing

Les 13 et 14 novembre 2019, le 11eSommet des BRICS se tiendra à Brasilia, au Brésil. Ce sommet, qui fera suite à un premier cycle de dix sommets réussis, sera l'occasion de faire le bilan des réalisations passées et d'évaluer les défis actuels. Plus important encore, il sera l'occasion d'ouvrir un nouveau chapitre de coopération entre les pays BRICS, qui devrait s'appuyer sur la notion d'État de droit et sur les instruments juridiques afférents.

L'évolution de la coopération entre les BRICS au cours de la décennie passée ainsi que les récents développements mondiaux confirment la nécessité de renforcer et de mieux coordonner le mode de coopération actuellement en place, à savoir une « plate-forme de coopération et de dialogue » démunie de tout appui institutionnel. Sur le fond, cela signifie que les principaux moteurs de la coopération actuelle sont les sommets annuels des BRICS ainsi que les réunions des ministres des BRICS qui concernent, entre autres, les affaires étrangères, le commerce, l'agriculture, les science et technologie, et l'innovation.

Il convient de souligner qu'une grande quantité de textes, principalement des déclarations, des mémorandums d'accord ou des déclarations communes, ont déjà été adoptés par les BRICS. Mais jusqu'à présent, l'attention a rarement été portée sur la dimension strictement juridique de la coopération, à l'exception de l'accord de 2014 sur la création de la Nouvelle Banque de développement (NBD) et des accords connexes, qui ont fait de la Banque des BRICS une institution permanente à Shanghai, en Chine. Outre ces accords, seuls deux autres accords contraignants ont été signés. Le premier est le

Contingent Reserve Arrangement, un mécanisme de soutien destiné à répondre aux pressions à court terme réelles ou potentielles sur la balance des paiements au moyen de liquidités et d'instruments de précaution. Le second est leBRICS Agreement on Culture. LeBRICS Legal Forumn'a pour sa part produit que cinq déclarations juridiquement non contraignantes.

Comparée à d'autres initiatives de coopération internationale, la coopération entre les BRICS dispose donc d'un cadre institutionnel et organisationnel plutôt souple qui peut être à la fois un avantage et un inconvénient, en fonction des défis posés par le contexte actuel. D'un côté, cela peut être synonyme d'une plus grande flexibilité, permettant, par exemple, de répondre plus rapidement à un problème donné. Mais d'un autre côté, cela peut conduire à une certaine négligence voire dans le pire des cas, à l'effondrement du mécanisme des BRICS.

Le droit et l'État de droit peuvent apporter des solutions pour faciliter la résolution des grands défis dans une situation internationale complexe en perpétuelle évolution.

Le désir combiné de flexibilité et de sécurité, parfois exprimé par le mot-valise « flexicurité », est toutefois difficile à satisfaire. C'est là que le droit peut avoir son rôle à jouer. L'une des fonctions essentielles du droit est de réconcilier les contraires, de résoudre le paradoxe selon lequel la seule constante est le changement, lui-même généralement facteur d'incertitude et d'imprévisibilité.

Il est également particulièrement important, surtout dans le cas des BRICS, que le droit soit un ciment qui permettrait de faire tenir ensemble toutes les briques constituant notre monde actuel, notamment celles de la politique et de l'économie, à une époque de bouleversements rapides et drastiques. Cela revêt également une grande importance pour la gouvernance des affaires internationales sous l'égide de diverses organisations multilatérales telles que l'ONU ou l'OMC. Malheureusement, ces deux organisations, qui constituent les piliers politique et économique de la gouvernance mondiale, ont été séparées dès leur naissance, puisque laCharte de La Havanede 1947 a échoué dans la création d'une organisation internationale du commerce. Elles n'ont jamais été réconciliées.

Sérgio Guerra, directeur de l'établissement FGV Direito Rio, prononce un discours sur le thème « État de droit brésilien et cadre de gouvernance réglementaire », le 7 septembre 2019 à Beijing.

Depuis cette époque, la communauté internationale, avec son système juridique international largement fragmenté, se bat pour tenter de réconcilier certaines questions commerciales ou économiques avec des questions « non commerciales ». Dans notre monde complexe et sujet aux rapides changements, l'absence d'un cadre législatif solide et cohérent peut conduire à de graves conflits découlant de divergences politiques, ce qui nuirait largement à la réalisation de certains objectifs. Ainsi, il est nécessaire que la réalisation des 17 Objectifs de développement durable (ODD) fixés par l'Agenda 2030soit guidée par un esprit de coopération gagnant-gagnant plutôt que par un esprit de jeu à somme nulle. Ainsi, il faut observer une certaine cohérence afin d'éviter que la réalisation d'un objectif politique ne neutralise ou ne compromette la réalisation d'un autre objectif, ou de tous les autres objectifs politiques.

Le droit et l'État de droit peuvent apporter des solutions pour faciliter la résolution des grands défis dans une situation internationale complexe en perpétuelle évolution. L'État de droit, lorsqu'il est formulé de manière cohérente, peut remplir des fonctions importantes à cet égard. Ces fonctions comprennent d'abord la simplification des accords, des lois et des règles actuellement en vigueur, qui, après un certain temps, ont tendance à devenir obsolètes et partiels. Le droit peut également garantir une forme de continuité dans le changement, notamment lorsqu'il apporte un soutien institutionnel et de solides règles de procédure à suivre en cas de brusque changement de contexte. En outre, l'État de droit permet de renforcer les niveaux de sécurité juridique et de prévisibilité. Il devient ainsi plus facile de prévoir les conséquences des décisions prises et des actions qui s'ensuivent.

Le droit permet, par le biais de la codification, de simplifier et de consolider l'ensemble de règles et de déclarations politiques qui sont sans cesse réitérées dans divers documents non contraignants. Ce n'est pas une coïncidence si le terme juridique « codification » ressemble au terme « codage » utilisé en informatique. En effet, dans les deux cas, le langage est utilisé pour traiter de grandes quantités de données et consolider de larges volumes d'information qui sont retranscris dans un jeu cohérent de documents ou de fichiers.

Au vu de ces considérations, il semble donc urgent de mettre à disposition des BRICS les textes et autres matériels existants sous une forme authentique, claire et cohérente, par exemple à travers la création d'un site Internet officiel des BRICS voire d'un secrétariat virtuel des BRICS. Pour ce faire, il est nécessaire de mener de solides recherches sur les différentes sources de droit. Il convient ici de prendre en compte de nouvelles problématiques liées à l'apparition des nouvelles technologies, notamment la question d'inclure dans le droit public international de nouvelles sources de droit (par exemple l'intelligence artificielle) et de nouveaux sujets de droit (par exemple les animaux ou les arbres). En outre, la catégorisation finale des sources de droit des BRICS doit être conforme aux principaux objectifs formulés par les pays BRICS.

Afin de faciliter le fonctionnement du secrétariat virtuel des BRICS et des institutions afférentes, telles que la NBD, les pays BRICS devraient par ailleurs envisager l'adoption d'un court texte de loi, sous la forme d'une charte, ou peut-être d'un « Analecte des BRICS » qui regrouperait les objectifs fondamentaux et les principes qui ont été formulés dans les nombreuses déclarations et plans d'actions. Cela permettrait de raccourcir considérablement les futures déclarations en évitant la répétition d'idées régulièrement évoquées, comme la volonté de « défendre le multilatéralisme » ou encore de travailler ensemble à « la mise en œuvre des Objectifs du développement durable à l'horizon 2030 ».

Un tel cadre légal, s'il est cohérent, permettrait de simplifier la gestion de certaines questions politiques qui ont tendance à se complexifier. Cela garantirait d'une part une certaine continuité dans notre époque sujette au changement rapide et permettrait d'autre part aux pays BRICS d'harmoniser leurs efforts globaux tout en leur permettant de garder une certaine flexibilité et de conserver leurs spécificités réglementaires au niveau national.

Après tout, la coopération des BRICS a déjà prouvé que les différences géographiques et historiques, commerciales et économiques, culturelles et linguistiques, ou législatives et politiques, ne nuisent pas aux efforts conjoints mis en œuvre pour relever les grands défis mondiaux. Au contraire, ces différences incitent à transformer la gouvernance mondiale à un moment où il est nécessaire d'imaginer de nouvelles stratégies, différentes de celles qui ont échoué par le passé, afin de parvenir à remplir les Objectifs du développement durable et assurer la survie de la planète et de ses habitants pour les générations à venir. Enfin, il est important de noter que le droit joue un rôle essentiel pour l'avenir puisqu'il jette les bases du futur ordre politique et économique mondial. Comme la science-fiction, le droit, à travers l'État de droit et les instruments qui s'y rapportent, peut fonctionner comme une prophétie autoréalisatrice et aider à prédire l'avenir puisqu'en régulant, on donne déjà forme au futur.