我国城镇3岁以下婴幼儿机构照护供需状况研究

石智雷，刘思辰

(中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073)

0～3岁是儿童生理发展、心理发育最迅速的时期，是人全面发展的开端。俗话说“三岁看大”，0～3岁婴幼儿的健康成长，事关千万家庭的切身利益和我国未来人才的培育。但是随着城市化、市场化的发展，人们生活节奏越来越快，工作家庭难以兼顾，导致家庭和社会对3岁以下婴幼儿机构照护服务的需求不断扩大。尤其是全面两孩政策放开后，两孩需求和育儿焦虑的矛盾更为突出。目前机构照护服务的缺乏严重制约了生育意愿，据调查有60.5%的家庭因为缺少婴儿照护人而不愿生育两孩[1]。

党的十九大报告将“幼有所育”列入了“保障和改善民生”的重要内容，有力地引导了婴幼儿照护服务向产业化、社会化和规范化方向发展。2019年6月，国务院发布的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，更是明确提出要加快发展多种形式的婴幼儿照护服务，支持社会力量兴办托育服务机构。目前国内关于3岁以下婴幼儿照护服务的研究文献相对较少， 3岁以下婴幼儿照护服务需求和供给状况，以及照护行业发展存在的问题不够清晰，而这正是本文拟解决的核心问题。

一、文献筛选与研究回顾

2019年5月，我们通过中国知网、百度学术、谷歌学术等搜索引擎进行文献检索、筛选和分析。检索关键词为0～3岁托育服务、婴幼儿照护服务、3岁以下婴幼儿托育，语言为中文。文章发表时间的搜索范围设为2000年到2019年。初步搜索到与“3岁以下婴幼儿照护服务”相关主题的文献共有3 150篇。然后通过文章题目和摘要进行简单筛查，剔除与婴幼儿照护服务无关的，或没有介绍婴幼儿照护机构供给与需求状况的文献，得到73篇。再进一步剔除内容重复，没有具体数据支撑的文献，最终确定符合要求文献53篇，其中主要描述国外及我国台湾、香港地区照护服务状况的文献有10篇，因此，与境内婴幼儿照护服务相关的文献有43篇。知网数据库统计结果显示，近年相关文献数量呈现上升趋势，可见社会对“3岁以下婴幼儿照护服务”的关注度越来越高。

与婴幼儿照护服务有关的现有研究，主要包括理论基础分析和发展现状介绍两方面。在理论基础上，我国学者多是将婴幼儿照护服务纳入公共管理的范畴，利用公共服务的基本理论探究照护服务的供需关系。如杨菊华根据供给侧改革和供需关系的理论模式，将现有的婴幼儿照护服务行业分为均衡与非均衡等类型，并提出面对公共服务供给不足的问题，我们不仅要增加“量”的供给，还要创新服务提供方式[2]。杨雪燕等人则从公共服务的理念、项目、方式、规范、机制、政策和效果七个方面构建了新公共服务理论框架，将中国3岁以下婴幼儿托育服务分为政府主导、市场主导和企事业主导三种模式，并提出照护服务政策和管理的缺席是我国照护服务存在的主要问题[3]。

在发展现状方面，主要包括国内外发展经验的总结和我国各地照护服务的供需状况以及托幼机构的质量评价。其中关于国内外发展经验的研究，既有对不同国家婴幼儿照护行业体系与成效的探讨[4-6]，也有具体的婴幼儿照护模式如家庭式托育[7]、公益性早期教育[8]等在不同国家的发展差异研究。关于我国婴幼儿照护现状的研究，有利用十城市调查、四省市调查数据进行区域发展状况的研究[2]，也有对上海、南京、广州等相对发达城市具体的政策实施、供需现状以及发展建议的介绍[9-10]。托幼机构的质量评价方面，由学者提出将“课堂互动评估系统”作为主要工具，可以对婴幼儿机构照护服务的质量进行有效评估[11]。

总体而言，现有对我国婴幼儿机构照护供需状况的研究，由于研究范围的差异和测度标准的不统一，无法准确全面地描述我国婴幼儿照护服务的发展现状。本文通过对现有文献和数据资料的梳理，详细地阐述了我国机构照护的需求与供给状况，并对照护服务市场需求量、产值大小、从业人员数及配套产业等进行了测度，最后根据研究发现阐述了相应的政策建议。

二、国外及我国台湾、香港地区3岁以下婴幼儿机构照护发展现状

国外3岁以下婴幼儿照护服务行业发展相对较早。自19世纪工业革命开始，欧洲工业化大生产增加了婴幼儿看护需求，德国、法国的托育服务机构应运而生[12]。二战之后，随着西方婴儿潮的爆发，托育机构得到进一步的发展。近年，随着发达国家及地区福利水平的提高，婴幼儿照护服务发展也日趋完善[13]。

2017年经济合作与发展组织(OECD)发布的报告《强势开端2017：早期教育发展关键指标》显示，2005—2014年10年间，在OECD国家正规托幼服务机构中，3岁以下儿童的入托率从26%增至34%。(1)数据来源于：Starting Strong 2017:Key OECD Indicators on Early Childhood Education and Care. http:∥www.oecd.org/education/school/starting-strong-2017-9789264276116-en.htm。2016年，成员国婴幼儿平均入托率约为33.2%，其中有近10个国家的入托率高于50%，丹麦入托率高达61.8%，瑞典达到了55%。(2)数据来源于：经济合作与发展组织于2018年9月发布的家庭调查数据(OECD Family Database)，http:∥www.oecd.org/els/family/database.htm。韩国和日本婴幼儿照护服务发展态势也较好，3岁以下儿童入托率分别为53.4%和22.5%。(3)数据来源于:腾讯教育于2017年12月发布的《0～3岁儿童托育服务行业白皮书》。

我国台湾地区也较早开始大力发展婴幼儿照护服务业。2012年，台湾就积极实行“托幼整合”改革，一方面广泛采用公办民营的形式，大力推动公办托育中心的发展；另一方面也不断规范民办及个人托育中心的发展。具体的托育模式，按照环境不同有托婴中心、托儿所、居家式保姆服务和社区公共托育家园服务；按照托育时间可分为全日、半日、日间和临时托育；按照特殊需求可将照护服务划分为生病孩童、身心障碍孩童和其他需求[14]。可见，台湾地区托育服务体系已较为完备，能有效满足多样化的托育需求。

我国香港地区的幼儿中心类型多样、服务质量较有保障。其托育服务中心已建有600多家，营利性与非营利性机构并举发展。同时大力提供居家式保姆服务、社区托管中心来支持家庭照护。另外，针对弱势家庭，香港还设置了相关的费用减免机制，倾斜照顾弱势家庭。对社区保姆进行集中的培训和管理，照护服务质量较高，监管较为统一。

国外及我国台湾、香港地区的照护服务已形成了较为完备的发展体系，其发展经验有以下几点值得借鉴。

第一， 有较为详实的照护服务法规作为法律支持。如美国政府在2002年颁布的《不让一个儿童落后法》保障了婴幼儿托育服务的经费投入。第二，设立专门负责婴幼儿照护服务管理的行政机构，进行统一的标准制定及管理。如瑞典在教育部门下设立了综合早期保育和教育机构进行管理，并出台了国家统一的教育保育课程，整合共建了师资队伍。分工明确、执行高效的行政机构设置是发达国家托育服务事业发展的主导和推动力量。第三，打造全方位、多层次的照护服务体系。婴幼儿照护服务机构包括公立和私立机构。大部分发达国家和地区都构建了“机构照护和家庭照护”相结合的照护模式，如图1所示。其中以社区为依托的照护方式尤为值得借鉴。如日本、丹麦等国家,在社区设立托育机构,让有育儿经验的人担任临时妈妈,为有婴幼儿的家庭就近提供便利的托育服务[15]。完善的婴幼儿照护发展体系满足了居民全方位、多层次的托育需求。第四，重视托育服务的专业化和规范化，利用信息技术构建信息平台，建立监测评估系统。发达国家大多建立婴幼儿照护服务的监管和培训机制，以保障从业人员和机构的专业性。

图1 部分发达国家和地区3岁以下婴幼儿照护服务模式

三、我国城镇3岁以下婴幼儿机构照护需求分析

当前，我国各地婴幼儿照护服务需求量巨大。在“职业经理人”式育儿、“丧偶式育儿”屡见不鲜的现代社会，职业发展和育儿责任成为女性的两头重担。这不仅刺激了家庭对照护服务的需求，而且使得这种需求逐渐成为刚性的、重大的民生需求[16]。

(一)0～3岁人口数不断攀升，照护服务行业需求量巨大

根据现有的统计及调查数据，我国3岁以下婴幼儿数量基本保持在4 500万到5 000万之间。全国层面上，近80%的婴幼儿都是由祖辈参与日间看护，(4)数据来源于2016年国家卫生和计划生育委员会发布的十城市调查结果。但婴幼儿照护服务需求率仍普遍超过了1/3[17-18]。近年来，我国城镇对照护机构的需求快速扩大，尤其是上海、南京、广州等发达城市，需求量不断攀升。通过上海市总工会调查，74.2%的职工希望孩子由机构照护。

3岁以下婴幼儿照护服务需求主要集中于城镇地区，因此有必要按照城镇的婴幼儿数量来测算我国照护服务市场规模。本文以每年人口出生数(5)数据来源于国家统计局发布的2011—2018年《国民经济和社会发展统计公报》。、城镇人口在总人口中的占比，以及国家统计局统计的城市新生儿死亡率(6)其中2018年新生儿死亡率以“城市婴儿死亡率”替代，数据来源于国家卫生健康委员会在2019年5月发布的《2018年我国卫生健康事业发展统计公报》。为基础，按照公式：

每年城镇新生儿人数=人口出生数*城镇人口占比*(1-新生儿死亡率)

计算出每年的新生儿人数，再将每三年的新生儿数量进行累加，估算出全国城镇3岁以下人口数。如图2所示，从2013年到2018年，我国城镇3岁以下婴幼儿人口数从2 553.68万人飙升至2 931.06万人。虽然2018年出生人口数较前两年有所下降，但是庞大的人口基数使得城镇3岁以下人口数居高不下。取最近三年的估计数平均值，可得到我国近年城镇3岁以下人口估计数为2 916.93万人，并将此作为测算基础。由多个调查及统计数据可知，我国3岁以下婴幼儿照护服务的需求比例最低为33.3%，(7)数据来源于2016年国家卫生和计划生育委员会发布的全国十城市调查数据。最高为48.2%。(8)数据来源于2017年国务院妇儿工委“0～3岁儿童托育公共服务和政策支持”课题调查。可以估计我国城镇地区婴幼儿照护市场规模达到971.34万人～1 405.96万人。

图2 我国城镇3岁以下人口估计数

随着人们科学育儿意识的不断增强，我国家庭在幼教消费上的支出不断增加。据上海市政协的调研数据显示，现今一般社会营利性托育机构的收费是5 000～10 000万元。若入托率能达到33.3%，市场规模将接近1.34万人，则可测算出我国婴幼儿照护服务行业的产值将达到4 856.7亿。

(二)婴幼儿照护方式需求呈现层次化、多样化

因为职业、受教育水平以及家庭背景的不同，父母有着不同的弹性时间、育儿理念以及消费能力，因此不同的家庭对照护服务机构有着差异性的需求。表1即为我国各地照护服务需求状况。首先，在机构的位置选择上，为方便接送，约有80%的照护服务需求者希望机构能够设立在居住社区或邻近社区。关于不同性质的照护机构，全国对公办托育机构的需求量巨大。无论是四省市调查数据，还是《中国妇女报》的调查数据，都显示有超过70%的受访者更愿意选择公办的照护机构。从入托年龄上来说，对2～3岁幼儿的机构照护服务需求最为集中。可见，为满足照护服务多样性的需求，解决其与不平衡、不充分的托育服务供给之间的矛盾，应不断增强功能性社区的建设，扩大公办婴幼儿照护机构的建设规模。

表1 我国各地照护服务需求状况

①原国家卫计委2016年在全国十城市(“十城市调查”)0～3岁托育服务需求和供给抽样调查。调查对象为有一个3岁以下孩子的母亲,样本量为1004人。

续表1

地区年份照护服务需求其他需求调查来源全国2017年43.1%(无祖辈参与照看);33.8%(有祖辈参与照看)76.8%的家长需要“公办”机构《中国妇女报》2017年48.2%70.4%受访者希望孩子2岁半以内入托;53.4%受访者需要全日托;79.4%受访者需要社区附近照护;54.4%受访者希望按照上下班时间安排托育服务时间国务院妇儿工委“0～3岁儿童托育公共服务和政策支持”课题调查天津、黑龙江、山东、四川2017年48%居住社区内或邻近社区照护机构需求率为79.44%四省市调查①北京2017年30%(全职妈妈);50%(在业妈妈)2017年北京市妇联大样本调查结果上海2016年74.2%(职工)约80%的职工支持设立单位照护机构上海市总工会调查②2018年39.2%希望2～3岁入托的占54%以上上海市教科文卫委员会委托专业机构网络问卷调查③江苏省2016年62.3%居住地附近的照护机构需求率超过50%江苏省妇联武汉市2019年27.79%有机构需求的受访者中,77.51%的人对公办照护机构有需求;89.25%的人对半日制、全日制、寄宿制机构照护有需求;79.07%的家长认为2～3岁孩子入托合适武汉市3岁以下婴幼儿照护服务调研数据④

①2017年中国人民大学与国务院妇儿工委联合进行的四省市(天津、黑龙江、山东、四川)城市0～3岁托育服务需求和供给抽样调查。调查对象为有一个3岁以下孩子的母亲和父亲。样本量为4770人。
②详见上海市总工会2018年“关于全面二孩政策背景下,亟待解决0～3岁幼儿托育问题的建议”,http:∥www.shszx.gov.cn/node2/node5368/node5376/node5388/u1ai98832.html。
③抽样5个托育服务试点区1069名0～3岁婴幼儿家长做调查。
④2019年中南财经政法大学人口与健康研究中心开展的武汉市3岁以下婴幼儿照护服务状况调查。样本量有2030人。

(三)土地、人员及配套产业需求量庞大

随着市场对照护服务机构需求量的激增和建设规范条例的不断出台，相关资源及配套产业能否就位，影响着照护服务行业发展的速度和质量，其中土地是机构建设的基础性需求。我国对托儿所的建筑面积、消防、建设标准等都出台了相应的规范标准。总体上，托育机构面积不少于360平方米，幼儿人均面积不低于8平方米。(9)详见上海市人民政府办公厅《上海市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》，http:∥www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw55673.html。住房城乡建设部发布的行业标准中更为详细地指出，托儿所、幼儿园的服务半径应在300米～500米；各班专用室外活动场地的面积不宜小于60平方米；场地内绿地率不少于30%等。(10)详见2016年住房城乡建设部发布的行业标准《托儿所、幼儿园建筑设计规范》(建标[2009]88号)，http:∥www.jianbiaoku.com/webarbs/book/413/2448003.shtml。

在我国《3岁以下婴幼儿照护服务机构设置标准(试行)》中针对不同年龄段婴幼儿设定了不同的人均面积标准。其中0～2岁的婴幼儿，人均室内面积不低于2.5m2；2～3岁的婴幼儿，人均室内面积不低于3m2，人均室外活动场地不低于2m2。由此本文以0～3岁人均室内面积2.8m2,人均室外面积2m2为估算标准，971.34万人到1 405.96万人的市场规模为基础，测算出用于照护服务机构建设的土地面积约需5 705.52万平方米。

另一方面，安全是对照护服务机构建设的底线要求。2017年四省市调查数据显示，有八成的受访者将安全视为对机构选择的主要考虑因素。目前，针对安全问题，上海《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作指导意见》及其配套文件(11)相关配套文件为《托育机构设置标准》和《托育机构管理办法》。中对安保信息系统提出了明确的要求[20]。一是规定了托育服务机构监控全覆盖；二是安装紧急报警装置，且同区域报警中心联网；三是食品安全方面，送餐时间要在15分钟以内，且需将食品留样2天以上；四是由教育部门组织专业巡查队伍，定期、不定期地开展巡查。

在照护服务行业人员资质及配置方面，随着各地对幼儿托育服务行业的重视程度不断增强，一系列规范文件逐渐出台，明确了人员配置要求。

上海市和江苏省分别按照婴幼儿年龄以及照护方式对婴幼儿与保育人员的比例做出了明确的要求。(12)上海《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》；江苏省《江苏省学前教育机构登记注册办法》。我国《3岁以下婴幼儿照护服务机构设置标准(试行)》对照护机构的师幼比、班额大小都有明确规范要求,如表2所示。全国范围内的照护机构要求配备机构负责人、专业照护人员、卫生保健人员和其他人员。其中，机构负责人、专业照护人员、卫生保健人员均需要一定的资质。若照护机构提供餐食，则每150名婴幼儿还至少配置1名专职卫生保健人员。

表2 照护机构班额与师幼比

由此可依据前文测算的971.34万人～1 405.96万人的市场规模为基础，以1∶6为专业照护人员配备比，可测算出在我国城镇托育机构中，专业照护人员至少需要198.11万人。而据2018年教育部发展司数据统计，我国幼儿园中现有保育员91.03万人，可见我国城镇地区婴幼儿照护人员缺口巨大。

四、我国城镇3岁以下婴幼儿机构照护供给分析

相较于发达国家和地区，我国各地的婴幼儿照护服务行业发展较为缓慢。当前，我国婴幼儿照护服务行业总体的特点是：机构数量严重短缺，服务类型单一，专业从业人员不足，行业标准未统一，相关法规缺少。

(一)供需缺口巨大，公办机构严重短缺

相较于照护服务需求量，我国婴幼儿照护服务供给严重不足。不平衡、不充分的供给是我国婴幼儿照护服务行业存在的主要问题。表3展示了依据现有资料统计的我国3岁以下婴幼儿机构照护服务的供给状况。全国范围内，婴幼儿在各类托育机构的入托率不足5%，仅能满足1/6的需求量。

表3 我国各地照护服务行业供给情况

续表3

地区年份供给状况资料来源上海2017年20家“公建民营”的公办托管点;约700个早教中心、托管点、亲子园点等都开始参与到托育服务上海市妇联2018年2～3岁幼儿托育服务规模数共约16200名,占全市2～3岁幼儿数的8%左右上海市人大教科文卫委员会调研报告南京2013年早教机构318家,其中半/全日制托育机构268家,入托率不足5%《0～3岁儿童托育服务行业白皮书》

婴幼儿照护服务形式单一。据调查数据显示，我国现有的照护服务机构多为民办机构，公办公营的服务机构不足5%,处于严重短缺状态。如在十城市调查中，接受过托育机构服务的受访者中，有78%的孩子是在民办或家庭服务点接受服务。教育部发展规划司2017年统计数据显示，3岁以下婴幼儿在教育部门、部队、机关、集体、事业单位的机构入托比例仅有37.54%。2017年，上海市教科文卫委员会委托专业机构开展的网络问卷调查结果显示，上海只有356所幼儿园开设了托班，且多数都为民办幼儿园。

(二)从业人员无证上岗普遍，师资质量无保障

我国托育机构专业从业人员数量短缺，职业标准缺失，无证上岗现象普遍存在。保育员与婴幼儿数量比远低于经济合作与发展组织(OCED)国家正规照料机构的平均保幼比1∶6。以南京为例，2013 年南京市 318家托育机构保育员与婴幼儿比例为1∶14，无证从业人员占 47.4%[8]。通过武汉市3岁以下婴幼儿照护机构所配备的保教教师专业程度的数据统计结果来看，武汉市有近10%的保教人员未取得幼儿教师资格证书。更有甚者，近一半的幼托机构保教人员缺乏保育、育婴等相关证书。(13)数据来源于2019年中南财经政法大学人口与健康研究中心开展的武汉市3岁以下婴幼儿照护服务状况调查。样本量有2 030人。

另外，对于3岁以下婴幼儿照护服务行业从业人员，我国缺乏专业职称评价体系和培训机制，师资质量难以保障。以育婴师为例，育婴师是为婴幼儿和母亲提供专业化服务和指导的职业,但育婴师参加职业资格认证考试的基本学历条件均为初中及以上,且以笔试为主，实际操作培训简单，总体质量无法保证[20]。

(三)行业标准不统一，市场混乱

目前，我国照护服务行业缺乏统一的行业标准，使得部分有照护机构建设意愿的主体“建托无门”，现有机构资质良莠不齐，无照经营情况普遍。面对巨大的市场需求，机构照护存在供给量难以提升，照护质量无法保障，问题机构难以清查的混乱现象。

准入标准和主管部门归属混乱。武汉市0～3岁婴幼儿照护服务调研结果中，有29.63%的托幼机构并未在所在地的县区级卫生健康部门登记。66.67%的托幼机构经工商局审核；18.52%的托幼机构经教育局审核；3.7%经民政局审核，另有11.11%的机构未经审核。(14)数据来源于中南财经政法大学人口与健康研究中心于2019年开展的武汉市3岁以下婴幼儿照护服务状况调查。甚至有些机构表示找不到审核单位。南京虽明确将人口计生部门作为3岁以下婴幼儿照护服务的主管部门，民政部门和工商部门分别负责民办非企业单位和经营性托育机构的登记管理工作，但婴幼儿照护服务获取营业许可证明涉及公安、卫生、物价等多部门，由于缺乏统一的标准，多部门之间缺乏相互协调机制，照护服务行业缺乏监管，市场混乱[8]。

(四)婴幼儿机构照护“保”“教”失衡，服务操作不规范

婴幼儿照护服务内容和服务方式无统一标准。首先我国3岁以下婴幼儿照护服务没有统一的教材和课程设置。如上海针对3岁以下婴幼儿的心理发展和亲子活动，提出过多种方案，上海市教委也出版《上海市2～3岁婴幼儿教养方案(试行)》的教师参考用书，但是这类教材仍主要关注的是亲子活动，并未将3岁以下婴幼儿“保”和“教”融为一体。其次，我国照护机构保教人员资质单一。据武汉市3岁以下婴幼儿照护服务调查数据，约50%的保教教师只有幼儿教师资格证，而无保育资质证书。可见，在照护服务实际实行过程中，对“保”的重视度欠缺。最后，武汉市调研数据显示，有68%的机构称办园时的审核单位是工商局。根据我国目前现行的法律法规，工商部门只能对机构的经营行为进行监管，对教学内容、师资和环境等问题无法监管，“教”的质量难以保障和规范。

五、结论与建议

(一)打造灵活多样的婴幼儿照护服务网络

3岁以下婴幼儿照护服务应当由政府、企业、社区和家庭共同建设，以提供多样化、多层次的照护服务，逐步形成以公办机构为示范，以社会力量兴办为主体，以私人提供的家庭化照护服务为补充的发展格局。

首先，发展多种形式的照护服务。依照护服务属性，可分为机构照护和家庭照护。其中机构式照护包括幼儿园托班、公立及私营的托育服务中心、早教机构、企事业单位开设的亲子园，以及个人或机构以社区为依托建立的家庭托儿所、社区“共享妈妈”等。家庭照护方式主要有保姆照护、亲戚家庭式托育、隔代照护、家庭互助式托育、母职助理等。主要照护地点为家庭、亲戚或邻居家。按照照护服务时间，可分为全日制照护、半日制照护、临时照护。其中，全日制照护方式又可分为月托、半月托、周托等寄宿模式，也可选择日托非寄宿模式。半日制照护强调机构与家庭相结合的照护方式。临时照护主要是以社区为基础依托单位提供的相关服务，如计时托管、假期托管、喘息服务、课后托管等，具有灵活性和针对性，可以很好地与家庭式照护服务协同发挥作用，满足人们多样化的照护需求。

另外，合理设定针对不同年龄段的服务内容清单。0～3岁是孩子生长发育最快的年龄段。对于0～1岁的婴幼儿，应当以“养”为主，此时家庭应承担起主要照护者的责任。社区卫生服务中心和临近的婴幼儿照护服务机构可以提供入户式的照护辅导和支持。1～2岁的婴幼儿进入亲子依存阶段，此时在家庭照护之外，可以让孩子进入亲子园、社区照护活动中心等进行初步的社交体验。2～3岁婴幼儿有了一定的社交和学习需求，可以增大托育服务的范畴，覆盖全体婴幼儿家庭。在托管之余，重视婴幼儿智力开发、社交锻炼、能力培育等方面的教育，实现照料与教育的一体化发展。

(二)全方位提升家庭育儿能力，推进社会化的婴幼儿家庭照护服务

婴儿成长和发育过程中，家庭和父母的作用是无可替代的。家庭应对婴幼儿照护负主体责任，发展婴幼儿照护服务的重点是为家庭提供科学养育指导。为提升家庭育儿能力，需要配置一系列的福利支持政策和灵活多样的照护方式来为家庭照护提供支持。

首先，健全相关的生育支持政策。产假是实现婴幼儿父母照护的基础性条件。自全面两孩政策实施以来，我国多省份开始推行产假奖励假、陪护假，给予父母更多照护婴幼儿的时间。但相较于部分发达国家，我国产假制度存在形式单一、弹性不足的问题。因此一方面可推行母亲自由支配产假时间的政策；另一方面，增设父亲带薪产假制度，强化父亲参与照护婴幼儿的责任。

其次，发挥社区多样化的育儿支持功能。社区是最基础的公共服务单位，也是家庭直接的依托单位。因此，以社区为基础，依据居民需要设立多样化的婴幼儿照护服务。例如：委派专业人员上门进行专业化的照护帮扶或指导；推广休息日照护、临时计时托管、课后托管、喘息服务、夜间保育等服务。这不仅可以减少家庭照护的负担，也便于提供更科学合理的方法来提高婴幼儿照护的质量。

最后，规范与支持隔代照护。为提高家庭对3岁以下婴幼儿的照护能力，也为推动我国健康老龄化[21]，应积极将隔代照护纳入婴幼儿照护服务体系[22]。在祖辈自由选择参与婴幼儿照护的前提下，针对隔代照护进行制度化的规范与管理，并给予一定的补贴。隔代照护模式的规范有利于实现安全安心、低成本的家庭化照护。

(三)推广“家—园”互动模式，照护质量与数量互促互进

关注3岁以下婴幼儿照护服务的发展，不仅要不断完善照护服务体系，更为重要的是，婴幼儿护、育质量要得到切实的提高。将机构照护服务与家庭育儿有效结合，一方面通过机构托育的专业化提供科学有效的育儿方法，另一方面通过家长的监督与守护，保障婴幼儿在机构托育的安全性。

制定家长定时访问制度或家长监管制度，使得家长进入照护机构。所有照护机构均需要设立360度无死角摄像头，家长可以通过线上线下时时观察孩子在托育机构的情况，并由此来评估照护机构的托育成效。

另外，采用适宜有效的“家—园”互动模式，使婴幼儿照护服务落实到家庭内部。在婴幼儿照护机构提供亲子互动场所，并在节假日、双休日对外开放。举办育儿沙龙、宝宝运动会等亲子活动，提高家长参与到幼儿保育过程中的意识。定时在社区面向照护人员开展3岁以下婴幼儿潜能开发、卫生保健、健康教育等主题讲座及特色服务指导，加强科学育儿知识的科普和技能的训练，提高家庭育儿水平。另外照护机构可定时进行家访，送教上门，为有需求的婴幼儿量身定做适宜的教育方案，将科学育儿理念充分推及到家庭内部。

(四)规范托幼机构监管方式，加强行政审批事中事后监管

明确各级政府、卫生健康部门的主管责任，充分发挥教育、安全、税务、规划、民政等相关部门的协同作用。婴幼儿照护机构经核实登记后，应到辖区卫生健康部门备案。登记机关应及时将有关机构登记信息推送到卫生健康部门。各审批部门之间应密切配合，按照“谁审批、谁负责，谁主管、谁监管”的原则切实履行市场监管职责。

制定3岁以下婴幼儿照护机构管理办法。婴幼儿照护机构的建设，课程的设置及配套的食品供给等相关服务和安保设施都要建立统一的标准，并通过法律法规的形式严格执行。同时加强事中事后监管，及时发现和查处问题，按照规章制度清除管理不善、资质差的托儿所, 消除隐患。

(五)健全婴幼儿机构照护服务的第三方评估机制

各地婴幼儿照护机构应根据统一的考核要求制定适合本地区实际情况的婴幼儿机构照护的考核标准。建立起第三方考核、家长反馈相结合的评估体系，保障客观公正的评价体系的实施效果。首先，应明确婴幼儿照护机构环境和服务评估考核的各项内容，重点考察婴幼儿托育环境、机构照护服务质量及机构人员资质水平三大方面。其次，将监督评估常态化。建议以市为单位，委托第三方每年进行一次为期两个月的考评。对公办的托育机构要将考核结果与年度工作完成情况挂钩，并与市级相关奖补资金挂钩，与主要领导年度业绩考核挂钩。对私营的托育机构建立排名机制并对外公开，每年实时更新，并用资金奖励和扩大宣传等激励方式提升其服务水平。第三，在考评期外，将入托满意度作为考核监督的重要指标。无论公办还是私营的婴幼儿照护机构，都要建立统一的信息数据库，畅通居民、婴幼儿照护机构和第三方的三维互动通道，以保证第三方对婴幼儿照护机构评估的公正性和客观性。运用互联网等信息化手段，确保第三方对婴幼儿照护服务机构全服务过程的监管。