我国社会养老资源配置均衡性探析——基于省会城市差异的视角

李 芬，高向东

(华东师范大学 公共管理学院，上海 200062)

改革开放以来，中国社会经济快速发展，区域协调发展是我国长期以来经济发展的基本方针。十九大报告首次提出实施区域协调发展战略，表明区域协调发展是新时代中国特色社会主义思想的有机组成部分[1-2]。区域协调发展、资源合理布局对经济社会发展有重要意义[3]。中国区域发展差异较大，养老资源在不同区域的配置存在一定差异。不同区域老龄化程度也不同，而不同区域养老资源的协调发展是发展老龄事业以及应对人口老龄化的重要保障。随着经济发展和人口结构的变动，我国老龄化进程不断推进。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中提到，预计2020年，全国60岁以上老年人口将增加到2.55亿人左右，占总人口比重提升到17.8%左右，老年抚养比不断升高。经济快速发展的同时，社会结构和功能也在不断变迁，对家庭规模、代际关系、家庭形式等多方面造成影响。《中国家庭发展报告2016》指出，中国的家庭规模从1996年的3.96人下降到2016年的不足3人。中国传统大家族的解体以及现代家庭的小型化打破了传统的以家庭为单位的保障体系，传统家庭养老向家庭与社会养老相结合的方式转变[4]。

一、提出问题及相关研究回顾

(一)提出问题

社会养老资源的合理配置对新型养老服务体系建设起到至关重要的作用，同时也是区域协调发展及满足不同地区老年人养老需求的重要保障。目前我国区域经济发展水平不一，地方政府对养老服务的财政投入各不相同，并且地区户籍人口规模和老龄化程度存在较大差异，这些从根本上造成了我国社会养老资源的配置的地区性差异。社会养老资源的合理配置是我国社会养老服务体系健康发展的重要保障。以中国省会城市为研究样本，从养老资源配置的差异性出发，利用集中指数和泰尔指数尝试回答以下几个问题：一是，省会城市之间的社会养老资源分布是否均衡？二是，不同经济发展水平城市的养老机构资源配置存在什么样的差异？三是，差异性主要是来源于东、中、西部区域间还是区域内？分析框架如图1所示。

图1 社会养老资源配置差异分析框架

(二)相关研究回顾

国外对社会养老资源配置的研究起步较早，1933年W.F.Ogburn提出家庭养老功能呈现弱化趋势，应积极关注社会化养老服务；1956年William J.Goode提出城市化进程的推进使越来越多的女性流入就业市场，传统家庭功能发生转变后社会养老需求逐渐增加,养老资源的合理配置是积极发展社会养老服务的重要保障[5-6]，养老机构的配置受到经济、政策等因素的影响[7-8]。近些年来，随着社会养老服务的发展，国内学者对社会养老资源配置的合理性做了相应的研究。社会养老是具有潜力的优质的养老方式[9-10]，随着人口老龄化的快速发展，城市养老机构的数量难以满足人们的实际需要[11],我国社会养老资源短缺、不同地区社会养老发展不均衡[12-13]。社会养老在我国养老服务体系中占据重要地位，而养老机构数和床位数存在很大缺口，远不能适应社会养老的发展需求[14]。不同省份的养老机构数和养老床位数分布有很大不同，社会养老资源不仅存在着省际差异，同时也存在东、中、西部区域间差异。

从目前的研究来看，社会养老资源配置问题已经成为学者们关注的热点问题。作为社会化养老的重要形式，其配置的差异性研究有着非常重要的意义。区域间及区域内部社会养老资源配置状况及差异性仍有进一步研究的空间。社会养老资源配置与人口老龄化有着密切的联系，在中国的养老服务体系中，社会养老的地位日益凸显[15]，养老机构和床位的合理配置，对促进中国养老服务均等化、应对老龄化具有重要意义。

二、研究设计

(一)数据来源

考虑到指标数据的完整性，本文选用截至2018年底我国31个省会城市的人均GDP、城市户籍人口数、60周岁及以上户籍老年人口数、养老机构数和养老床位数。数据来源于中国国家统计局年鉴，各省会城市的国民经济与社会发展统计公报、统计局数据，以及老龄委官方网站统计数据。

(二)分析方法

结合数据对我国社会养老资源的配置状况进行描述分析；利用集中指数分析不同省会城市养老机构数、床位数的分布倾向；通过泰尔指数分析社会养老资源配置存在的差异及原因。

1.集中指数

集中指数[16-17](Concentration Index)常被用于测量健康公平性、卫生服务利用的公平性，以及跨域时间和资源配置的公平性与差异性,用CI表示。本文利用集中指数对不同城市养老机构数、养老床位数的分布倾向进行评价。

(1)

其中，xi是i城市按人均可支配收入排序的60周岁及以上户籍老年人口累计百分比，yi是i城市社会养老资源的累计百分比。CI取值范围是[-1,1]，当CI为0时，资源配置绝对公平；当CI取值为负时，说明资源向经济发展水平低的地方倾斜；CI为正时，说明资源配置向经济发展水平高的地方倾斜。

2.泰尔指数

用泰尔指数[18-19](Theil Index)分析社会养老资源配置的差异性，区域间和区域内部哪个差异更显著？泰尔指数的取值范围是0～1之间，泰尔指数越接近0说明差异越小，越接近1说明差异越大。将我国行政区划分成东部、中部、西部3组，进行组间差异和组内差异的比较分析，计算如公式(2)所示。

(2)

其中i表示组数，第1组是东部、第2组是中部、第3组是西部；Pi表示第i组的60周岁及以上户籍老年人口在样本老年人口总数中的占比；Ri是第i组社会养老资源数量在样本总量中的占比。通过计算各组泰尔指数，反映我国社会养老资源配置的差异程度。

三、分析结果

(一)社会养老资源配置情况

选取人均GDP作为城市经济发展的重要指标，从低到高进行城市排序。从表1可以看出，老龄化率最低的是拉萨市(9.49%)，老龄化程度最高的是上海市(33.20%)；每千名老年人拥有养老机构数最少的是兰州市(0.05个)，最高的是长春市(0.30个)；每千名老年人拥有养老床位数最少的是乌鲁木齐(15.38张)，最多的是杭州市(41.02张)。人均GDP最高的是广州市，户籍人口老龄化率为18.03%，每千名老年人拥有养老机构数为0.15个，每千名老年人拥有养老床位数为37.96张。人均GDP较高的长沙市，户籍人口老龄化率为17.44%，每千名老年人拥有养老机构数为0.14个，每千名老年人拥有养老床位数为23.50张。成都市人均GDP排名处在中等水平，户籍人口老龄化率为21.35%，每千名老年人拥有养老机构数为0.12个，每千名老年人拥有养老床位数为34.32张。人均GDP最低的是西宁市，户籍人口老龄化率为17.09%，每千名老年人拥有养老机构数为0.16个，每千名老年人拥有养老床位数为15.47张。

表1 2018年省会城市社会养老资源配置情况

说明：1.东、中、西部区域划分，依据中华人民共和国统计局划分标准；2.老龄化率=2018年底城市60岁及以上户籍老年人口数/2018年底城市户籍人口数×100%;3.机构数是指每千名老年人口拥有的养老机构数，床位数是指每千名老年人口拥有的养老床位数；4.根据人均GDP从低到高对城市进行排序

(二)社会养老资源配置与经济发展水平的关系

养老资源配置是否与老龄化程度、GDP水平一致？从31座城市的养老机构数、床位数、城市人均GDP和老龄化率的分布来看，养老资源并不完全是按照人均GDP和老龄化程度配置的。我国社会养老资源的分布情况究竟呈现什么样的趋势？利用集中指数，结合公式(1)对省会城市每千名老年人养老机构数、养老床位数进行计算(见表2)。每千名老年人养老机构的集中指数为0.022 0，每千名老年人养老床位的集中指数为0.175 6，根据集中指数的取值范围和意义，当集中指数均为正值时，说明不同经济发展水平城市的社会养老资源配置不均衡，养老机构以及养老床位的配置均倾向于人均GDP较高的城市。以GDP作为经济发展水平的一个重要指标可以看出，社会养老资源配置向经济发展水平高的城市倾斜，并且养老床位的集中指数大于养老机构的集中指数，说明养老床位配置的倾斜程度高于养老机构。

表2 社会养老资源配置的集中指数

说明：*表示p值在0.1水平上显著，**表示p值在0.05水平上显著

(三)社会养老资源配置差异分析

通过上述分析发现，城市间的社会养老资源分布不均衡，这些不均衡是来自东、中、西部之间还是源于区域内部？结合公式(2)，利用泰尔指数进行分析，结果如表3所示。计算得出2018年中国省会城市社会养老资源泰尔指数的总差异、组间差距、组内差距。数据显示，中国省会城市社会养老资源泰尔指数总差异、组间差距、组内差距数值接近0，说明我国主要城市社会养老资源配置趋于公平，但不均衡现象依然存在。

表3 社会养老资源配置的泰尔指数及差异的贡献率

从贡献率可以看出，养老床位配置的组间差距(0.001 7)大于养老机构配置的组间差距(0.002 2)，且组内贡献率均大于组间贡献率。这表明，东、中、西部地区间差异是造成我国养老资源配置不均衡的主要原因之一，并且区域内部差异更显著。

不同地区社会养老资源配置的泰尔指数，如表4所示，在东、中、西部三个区域中，东部地区养老机构配置的公平性高于中部地区，中部地区高于西部地区。中部地区每千名老年人养老床位泰尔指数最低(0.012 8)，公平性最高，东部和西部地区公平性相近。同时，在区域内部，老年人养老床位配置的公平性均高于养老机构配置的公平性。

表4 不同区域间社会养老资源配置的泰尔指数

四、结论与启示

通过省会城市社会养老资源配置数、老龄化程度以及经济发展水平等数据，从社会养老资源配置的差异性出发，对我国社会养老资源区域间及内部差异进行分析，得出以下结论：

第一，中国省会城市老龄化程度相差较大。城市老龄化率分布在9.49%～33.20%之间。比如同处于东部地区，上海市60岁及以上户籍老年人口占比达到33.20%，广州市60岁及以上户籍老年人口占比为18.03%，老龄化程度差异很大。

第二，社会养老资源配置向经济发展水平高的城市倾斜。不同城市的社会养老资源配置不均衡，经济发展水平较高的城市，政府对养老事业投入大，还可以吸引大量的企业和资金进入养老产业。经济发展水平高的城市每千名老年人养老机构数和养老床位数均高于经济发展水平低的城市。

第三，社会养老资源配置区域内部差异更显著。省会城市之间养老机构及养老床位配置的泰尔指数均较小，不同城市养老机构及床位配置趋向公平的同时配置不均衡现象仍然存在，且社会养老资源配置存在东、中、西部区域间差异和区域内差异。从差异的贡献率可以看出，养老机构和床位的组内差异贡献率均大于组间差异贡献率，说明养老资源配置的总差异主要是由于区域内部的差异造成的，并且区域内养老机构分布不均衡的现象更显著。

第四，区域内养老机构比养老床位配置的差异性更高，且东部地区养老资源配置更趋公平。东、中、西部社会养老资源配置具有差异性，区域内资源配置的差异性高于区域间，区域内部养老机构配置的差异性均高于养老床位。东部地区内部社会养老资源配置的差异性最小，西部地区内部差异性最高。

根据上述研究结论，建议如下：

第一，从政策层面支持社会养老资源连锁化发展，促进养老资源的合理布局。随着中国老龄化进程的加快，社会养老需求逐渐增加，合理规划促进养老资源最大化利用十分必要[20]。从分析可以看出，社会养老资源的配置向经济发展水平较高的地区倾斜，政府应做好城市间社会养老资源合理配置的顶层设计，比如，积极鼓励优秀的养老服务企业，扩大规模，开展连锁经营，政府提供税收等方面的优惠政策，让更多的老年人享受到优质的养老服务。同时，根据老年人口数与床位数的配比，合理规划养老机构的床位数。

第二，结合社会养老资源配置的区域差异，进一步提高政府投入的精准化，拓宽社会养老资源的投融资渠道。完善扶持政策，对不同经营性质的企业给予相应的政策支持，吸引更多的社会资本培育和扶持养老机构。拓宽投融资渠道是合理配置社会养老资源的重要保障。社会养老资源的配置应由政府牵头，根据地方政府的财政能力和本地区的养老需求，制定社会养老资源配置规划， 将社会养老资源建设纳入到政府年度财政预算，提高配置效率。兴建基本公共养老机构，确保经济困难的老年人的需求得到保障。政府部门在做好养老规划的同时，应制定优惠政策，积极吸引社会资本注入本地区的养老产业，调动多方资源，提高投入的精准化水平。地方政府之间加强有关社会养老服务的交流和往来，积极共享不同区域的养老资源。

第三，以长期照护服务体系为桥梁，以机构为基点，进一步完善机构与居家、社区养老服务的衔接。发挥社会养老资源的最大作用，是社会养老资源合理配置的重要内容。积极推动长期照护服务体系的运转，链接机构养老资源与居家、社区养老服务，充分发挥机构养老资源的服务优势，带动周边社区养老服务的提升，让机构养老资源最大限度惠及周边的老年人口。

总而言之，随着社会的变迁和老龄化进程的加快，家庭养老功能也在发生相应变化，社会养老需求在逐渐增加，社会养老资源的合理配置是我国新型养老服务体系建设的重要组成部分。地方政府应积极引进社会资本，拓宽资金渠道，加大对中西部，尤其是偏远地区养老服务的重视和投入，促进社会养老资源合理配置，使不同地区的老年人公平地享有社会养老服务，提高资源配置效率。另外，由于我国的城乡二元结构特点，对城乡社会养老资源的配置，要根据城乡需求特征进行针对性的配置。社会养老资源的合理配置对社会化养老服务体系建设至关重要，同时也是满足不同地区老年人养老需求的重要保障。合理配置社会养老资源，更好地推进机构养老资源区域协调发展。