问题解决的信息机制及其效率——以群众闹大与领导批示为中心的分析

文/韩志明

群众闹大与领导批示是公共治理的经典叙事，也是颇具中国特色的治理逻辑。两者都是特殊的信息化机制，具有呈现问题、定义问题、识别问题、锁定问题以及形塑激励等多方面的功能。其中群众闹大是个人意愿（私人信息）的显示机制，也是社会民意共同再生产的过程，主要解决的是“说真话”的问题，目的是将问题呈现和表达出来；而领导批示是领导人意志的显示机制，可以打通官僚体制的层级隔膜和部门壁垒，督促官僚体制采取行动，主要解决的是“不办事”的问题。由于信息是可见、可测量、可监控和可操作的要素，是社会行动的依据、介质和结果，因而也是理论分析的重要维度。

群众闹大与领导批示究竟意味着什么，两者是如何相互建构起来的，是怎样推动社会问题得到解决的？本文将社会问题解决的过程理解为是多元社会主体之间持续进行信息交换的过程，分别以群众闹大和领导批示及其互动关系为研究对象，探讨其中信息生产的过程、信息传递的特性以及信息利用的途径等，阐明其在问题解决过程中的功能及其技术优势，然后考察官僚体制的信息机制及其失灵趋势，进而揭示公共治理中问题解决的信息逻辑，最终提出关于公共治理信息机制及其效率的思考。

自下而上：群众闹大的信息生产机制及其技术优势

改革开放四十年是中国经济社会快速发展的时期，也是矛盾纠纷多发高发的时期。随着改革日益进入到深水区，各种矛盾纠纷尤其是许多深层次问题凸显出来，迫切需要党和政府去加以解决。大部分矛盾纠纷在政府官僚体制的日常管理中得到了解决，但也有许多问题拖延不决，逐渐演变成“老大难”问题，不仅给利益相关者造成了严重困扰，也带来了巨大的社会成本。

许多问题不能解决，不是问题本身不重要，不需要立刻解决，而是没有得到充分的呈现和表达，不能成为官僚体制必须要重视的问题，最终成为“沉默”的问题。而有些问题能够获得解决，关键在于得到了卓有成效的信息化，进行了高效率的公开表达，比如人们通过“越级上访、网络发帖、自杀、罢工、堵塞交通、围攻政府”等方式表达其遭遇和困境，经由新闻媒体的广泛报道，演变成具有巨大影响的舆情事件，从而得到了及时解决。

“闹大”即通常说的“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，泛指公民个人或集体采取激烈行动，把矛盾纠纷公开化，引起社会各方面的关注，或者是某些社会问题由小问题发展成大事件，进而推动社会力量特别是（上级或中央）党和政府来解决问题的过程。“闹大”现象广泛出现在业主维权、劳资纠纷、环境抗争、征地拆迁等矛盾纠纷较为集中的领域，体现为各种舆情事件或群体性事件，推动了相关问题得到关注和重视，但也带来了高昂的成本和代价。

作为社会问题的直接表达，群众闹大的实质是为了解决问题而进行的信息支付，是在向社会公众、党和政府提交有关社会问题症候的信息，表明社会问题是存在的，是非常紧急和重要的，是需要党和政府立即采取行动去加以解决的。“信息支付”就是所有“闹大”现象中共同的和一般性的东西，闹大就是以问题为中心的特殊的信息再生产过程。闹大的“大”是对于信息支付的量度，通常由信号的强度、持续的时间、参与的人数等指标体现出来。

群众闹大的信息生产包含三个方面的过程：首先是“痛苦表达”，行动者个体或群体搜集和整理资料，对相关信息进行编码和加工，呈现其遭遇到的不公正经历或境遇；其次是“共同生产”，问题信息被更多人知晓和关注，其他社会公众（非直接利益相关者）尤其是新闻媒体积极参与，分别做出不同的反应；最后是“吸纳升华”，问题信息不仅包含利益相关者的“痛苦”状况及其程度的内容，也吸收其他社会主体的意见和诉求，特别是要升华成能够引发社会共振的敏感主题，从而能够进行强有力的社会动员。

问题信息及其生产的过程刻画了利益相关者的困境、难题和痛苦，也显示出社会公众的关注、焦虑和紧张。问题信息不仅仅是文字的或话语的信息，也是通过社会行动（事件）体现出来的信息等。这些信息是显示度很高的信号，能量级很大，吸引人们的眼球，牵动人心。不同于经过编码和抽象的标准化信息，闹大包含了主观的和客观的信号，很多是未经编码或难以编码的信息，信号是嘈杂的、粗糙的和混乱的，也是不规则的，标准化程度低，没有统一的格式和程序，具有主观性、个性化、多样化和差异性等特点，甚至充满了矛盾性。

信息是社会事实的人为量度，是社会现象的客观表征。很多问题得不到应有的重视以及解决，不是因为这些问题不重要不严重，而是因为没有能够对问题进行恰当的表达和论证，无法引起党和政府及其领导人的关注。所以，社会问题是由相关信息来定义的，必须要通过一些指标、焦点事件、灾害、危机与符号来推动公众和政府决策者对某些问题的关注。“闹大”直接表明了问题所在及其严重性，能够获得社会的同情和支持，增加引起党和政府领导人关注的概率，在信息的生产、传递和扩散方面具有明显的技术优势。

当然，就信息的赋值及其计算而言，“闹大”既可能是诚实地表达了问题的状况，真实地反映人们的心声和意愿，也可能是虚张声势、夸大其辞，故意散布不真实甚至是错误的信息。由于不同问题相互之间具有竞争性，个体的“闹大”具有越来越多的表演性和戏剧性，刻意放大个人想当然甚至是不存在的“痛苦”，企图获得非分的个人利益，而群体性的“闹大”则很容易陷入群体极化，形成暴力事件，产生破坏性后果。

自上而下：领导批示的信息维度及其治理优势

众所周知，领导批示是中国特色的政治现象。政治生活中的批示随处可见。批示提醒官僚体制注意解决哪些问题，或者是提出处理建议和提供具体情况，或者对提出的建议表示意见；批示不是正式的公文，规范化程度也不高，以领导的职位权力和个人权威为后盾，具有很强的执行力；领导批示是意志表达、信息交流和权力运用的重要方式，在处理具体问题上具有决定性作用。批示也是领导人交换意见和形成共识的重要方式。

信息是贯穿国家治理的主线，是国家治理体系的神经系统。庞大的官僚体系必须依赖于明确的信息来协调上下级之间、各个部门之间以及个人的活动。其中领导者居于官僚体系的顶端，批示是领导部署工作、安排任务和做出指示的重要形式，是政治回应性的体现。批示的实质是以领导人为中心的信息交流过程。由于领导人很多时候实际上并不了解具体情况，因此大多数批示都是原则性、政治性和指导性的，比如“给人民群众一个满意的交代”和“一查到底，严厉问责”等。

中国历史上很早就形成了“以文书御天下”的治国传统。现代政府也通过公文来进行信息交流和沟通。领导者以书面或口头的形式对特定问题做出回应，通常比较精简和简练，往往是数十上百字而已，或自上而下逐级传递，或向社会公众公开。批示是领导人意志的集中体现，是有着显著个人色彩的权力信号。领导批示或者不批示以及怎么批示，都是领导人兴趣、旨趣、意志和要求的直接表达，也是领导人履行职权的方式，下级官员或相关部门必须要严格落实。

领导批示的信息机制及其维度主要与下述因素相关：（1）做出批示的领导人级别或地位的高低，领导的级别或地位越高，信号的强度越大；（2）做出批示的领导人数的多少以及批示的数量，人数以及数量越多，信息量就越大；（3）批示内容的详略以及语言是否严厉，说明领导人的态度是否坚决；（4）批示是否及时快速，是不是亲笔或亲口批示；（5）得到主流新闻媒体报道的情况，尤其是报道的密度和频次等，表明受到关注的程度；（6）批示的情形或时机等背景性情况，也增加了信息的内涵。

群众闹大中的信息生产者除了利益相关者，主要是社会公众（比如网民），尤其是新闻媒体。信息是多元社会主体共同生产的结果，信息的传播显现出复杂的网络结构，由此形成的信息往往是比较杂乱的信号，最后甚至无法分清谁是最重要或最关键的信息生产者或传播者。信息运动的方向是无序的，但最后都指向领导人。相对而言，领导批示形成的是“一对多”的传播结构，信号由权力中心向外“发射”出去。能够做出“批示”的领导人往往是党和政府的主要领导人，因此批示具有很强的针对性、实效性和约束力。这些信息构成了推动问题解决的重要元素。

大国治理的规模问题衍生了多层级的“委托-代理”链条，导致信息不对称问题非常突出。各种社会问题竞争有限的治理资源，需要领导人去甄别和锁定将要解决的问题。其中问题信息的特性决定了其可能受到关注和重视的程度，同时领导人的偏好也决定了哪些问题将会被锁定，注意力以及其他治理资源将如何分配。领导批示表明了领导人注意力的分配，也锁定了可能的问题。官僚体制能不能行动起来，去解决什么问题，领导批示具有决定性作用。

无论是群众闹大，还是领导批示，都是具有较高信息量的“焦点事件”（focusing event），建构了问题解决的历史性契机，但两者却发挥着不同的信息功能，扮演着不同的信息角色。“闹大”主要是问题信息的生产以及扩大再生产机制，关键意义在于打破官僚体制的信息封锁，呈现和表达问题存在的信息。领导批示主要是锁定需要解决的问题，表明解决问题的态度和意志。领导批示对官僚体制形成督促和问责压力，提高问题解决的效率。

当然，领导对群众闹大的批示，属于“个案批示”的范畴。对群众闹大事件的反应，大多是事后的反应。不是所有的群众闹大都能得到领导的“批示”。但即便是领导人没有白纸黑字言之凿凿的批示，也不表明领导人就没有关注，没有采取应对措施。这其中存在着很大的不确定性。

由内而外：官僚体制的信息失灵及其矫治途径

人们通常将群众闹大与领导批示看成是互不相干的两回事。实际情况往往是，群众闹大是为了祈请（上级或中央）领导人出面来解决问题，是为了激活党和政府相应级别的权威性行动，而许多领导批示就是针对群众闹大而做出的反应，是群众闹大取得的重要成果。两者以独特的信息机制遥相呼应，重建了群众与领导之间的关系，打破了官僚体制垄断的信息格局，拷问其动机、职责和能力，倒逼其解决问题。

群众闹大与领导批示共存于大国治理的情境中。大国治理最重要的挑战就是治理规模及其产生的治理负荷。管理决策的基础是信息或者数据。管理者不直接处理具体的人事物等，而主要是通过处理信息来做出反应，因此大国治理的直接难题就是如何提供准确的信息以及根据信息来做出抉择。这包含了两个重要的操作性问题：（1）有没有问题？是什么问题？问题严重不严重？也就是问题是如何表现出来的；（2）什么是重要的问题？是不是立刻去解决这些问题？也就是识别和锁定需要解决的问题。

官僚体制是公共治理的实际操作者，大量存在推诿、扯皮、失责、不作为以及权力的缺位、越位和滥用等问题。为什么有些事情被提上了议事日程，得到了及时的解决，而另一些却没有？“政策窗口”什么时候才能打开？政府及其官员什么时候去解决什么问题，通常是按照官僚体制既定的信息机制以及行动议程按部就班地进行的。议程的建立是一个多元竞争的过程，受到时间、资源、信息和意愿等因素的影响，政府官员无法同时考虑所有问题甚至是大部分问题，最终只有一小部分问题能被提上政策议程。

公共治理的过程是信息的呈现、传递及其利用的过程，必须要充分了解和掌握相关的信息，才能做出恰当的选择和行动。但在官僚体制常规化的信息处理过程中，信息自下向上逐级进行传递，缩减信息是官僚部门信息沟通程序中的核心部分。各级政府（及其职能部门）将各种情况编码和抽象为不同型号（类型或等级）的信息，通过科层制渠道逐级上报，直到最高的权力等级。根据公文处理的常规，各级政府一般不得越级行文、越级上报，各级决策者也依赖正式渠道传递的信息来做出反应。

官僚体制就是一个等级化的通讯网络。信息不对称问题广泛存在，正式的信息沟通大多是不完善的。个体官员往往对通过他们流转或加工的信息进行歪曲，特别是下级政府及其官员具有显而易见的了解具体情况的信息优势，也具有策略性传播信息的内在激励，可以利用信息来达到特定的目的。对此，官僚体制除了应用更为灵敏而高效的信息技术，提高信息处理和传递的效率，就是建立竞争性或多样化的信息渠道，比如历史上的风闻奏事和现代的新闻媒体等，以获取不同性质的信息，降低信息歪曲或失真的程度。

官僚体制也是领导与群众间关系的纽带和桥梁。领导和群众分别居于官僚体制的两端，通过官僚体制提供的信息而进行远距离的互动。当官僚体制常规化的信息机制出现失灵，社会必须要寻找到其他的方法来生产和传递信息。就此而言，群众闹大与领导批示就在官僚体制之外形成了公开的和直接的交流互动，由官僚体制之外的行动者去寻找解决信息问题的答案。由此也就将信息表达及利用的权力交给了领导和群众，避免了官僚体制的信息机制可能存在的损耗、歪曲和失灵。

在群众闹大的过程中，问题信息是其中的主线，信息的标准化程度低，可参与性程度高，不同的人以不同的方式参与进来，推动了信息的扩大再生产，也实现了社会权力的再生产，形成了具有内在激励的社会反馈。领导批示作为权力的信号机制，是定义和锁定问题的重要环节，不仅重申了领导与官僚体制的关系，也再建了领导与群众的联系。两者相互指向，在质疑和拷问官僚体制上找到了“共同语言”，形成了临时性的“联盟”，具有典型的治理含义。

就问题解决而言，群众“闹大”以当事人“自力救济”的途径提供了问题解决的基础信息，告诉人们需要解决的问题究竟是什么，是如何产生的，是不是很严重，是不是亟需解决等；而领导批示则是识别和锁定问题，给出了关于如何应对和处理的权威性指示，要求下级政府及其官员严格落实，形成了解决问题的关键动力。不得不承认，在群众闹大的条件下，“领导批示”往往是解决底层问题最直接的手段。这无疑也是中国特色的问题解决逻辑，包含了理解国家治理过程的重要线索和特殊密码。

总之，群众闹大与领导批示都是国家治理中的特殊信息机制，两者都是个人意志表达的重要方式，（再）生产并传递了特定的信息，对于解决特定的社会问题提供了高效的途径。群众和领导是具有能动性的重要行动者，从不同向度向官僚体制提出要求，施加了内外和上下双重的约束，从而有利于维持官僚体制与民主治理之间的动态均衡，提高公共治理的效率。进一步说，群众闹大与领导批示的组合，呈现、识别和锁定了需要解决的问题，推动官僚体制去解决问题，也是民主治理的特殊形式，在实现个案正义方面具有标杆价值。