“问责异化”怎么破？廉政专家来答疑

文/蒋来用

问责是追究失职失责的组织及其领导人员责任的行为。笔者在调研中了解到，问责制度实施以来，尤其是《问责条例》实施以来，推动工作效果明显，但是制度落实中也存在一些“问责异化”现象，如问责机械简单化、随意化、精准度差、使用不均衡、操作不规范、质量不高和问责乏力。

“问责异化”形成的原因包括压力传导脱离实际、问责制度体系不完善、国家监察体制改革不到位、职责体系不清晰且容易变动、岗位人员依规独立履职较难、主体责任落实不到位等，它减损了问责实际效果和作用，需要从多个角度加以矫正，建构和完善相关制度机制。

杜绝“有权但无责、无权但担责”

建议通过立法合理划分各级党委政府的事权，并保持相对稳定性。可用列举法，细化各级党委政府的专属事权，党委政府之间的共享事权范围及其责任，避免相互推诿扯皮。

应给予下级党委和政府一定的自主性和裁量权。要根据法律法规确定各个单位的岗位职责体系，在工作中不断完善，要求每个岗位人员按岗位职责开展工作并考核问责。

要合理安排班子成员的任务分工，明确规定领导班子及成员的岗位职责和权限，分管领导的权责配置要尽量均衡，既要分管问责风险大的业务，也要分管问责风险小的领域。各级党委政府要对岗位权责状况经常性开展调查评估，及时解决有权但无责、无权但担责的极端情况，使岗位权力与责任匹配，每个岗位有履行职责的权限和手段保障。

建立问责辩护和申诉程序

当前很多问责异化现象与一些部门和地方擅自出台与上位法规相冲突的制度有关。应规范惩处性党内法规的立规权，党政纪处分只能中央和中央纪委规定，地方党政机关不得拥有党纪和政务处分的制定权。

清理扶贫、环保、安全生产等问责较多领域的问责文件，由立法和党内法规相关部门审核。严禁地方自行作出“只要纪委给了党纪处分，当年考核就不称职”等侵犯党员干部合法权益的自我加码的“内部规定”。

提高问责精准度，细化应问责的情形，将扶贫、环保、土地监督、信访、安全生产等需问责的重点工作纳入其中。考虑不同时期党和国家的重点工作发生变化，可以每年用清单的模式，将问责情形具体化和标准化。同时增加不问责的情形，避免问责泛化和滥用。

明确问责决定主体，细化《问责条例》中的“有管理权限的党组织”的范围。

完善问责程序，凡是要给予党纪和政务处分的，必须按照规定履行立案、调查、审理等程序。处理好问责提议或提出部门与问责调查和决定作出机关之间的关系，问责调查机关不得因为上级部门交办的问责清单而违反规定程序，要严格按照法律和党规履职尽责。

建立问责辩护和申诉程序，允许被问责人在问责调查期间进行辩护和说明，提供充足证据可以免责或减责，问责决定作出后有权利向作出决定的党组织申诉，让干部的合法权益得到充分的保护和尊重。

用听证会、案例库提高问责精准度

找准问责对象，区分违纪违法和问责，聚焦关键少数，紧盯各级党委（党组）、党的工作部门及其领导成员，各级纪委（纪检组）及其领导成员，特别是主要负责人；防止将问责对象随意扩大化，对普通党员履职不力，工作失职造成后果的，交由纪检监察机关以党纪处分条例立案审查，给予纪律处分。

可以考虑在问责事件发生时，党委、纪委设立临时性多方参与的问责委员会，组织听证会，对事件经过、责任、原因等进行全方位调查，既要调查当事人、党员群众、普通干部，同时要求上级机关代表、地方主要领导、分管领导、相关工作部门领导等发表意见，在此基础上提出问责处理建议意见、问题整改意见和改革建议。听证会有利于政策的宣传解释和贯彻落实到位，提升透明度，让问责受处分的干部心服，让群众信服。

上级应调整和完善考核方法，多采用不定期随机性抽查方式，利用大数据和互联网技术，组织第三方评估调查等，对下级履职尽责效果进行考核并问责。为防止出现问责不平衡，应建立并公开问责案例库，规范问责实践中的运用标准，同时接受群众对问责工作的监督。

发挥群众作用，公开不受保密限制的问责决定书

要充分调动和发挥群众的作用，进一步推进问责的公开透明度，向社会全部公开不受保密限制的问责决定书，接受群众监督。组织、政法、统战等党的工作部门问责运用较少，要适当增加并进一步细化各级党委及其政法、统战、宣传、组织等工作部门问责权限和手段，建立纪委与党的工作部门问责之间的制度和工作衔接机制。

要调整党内考核体系，将全面从严治党问责作为重要内容，提高党员群众评议在考核中的权重。加大对主体责任、监督责任落实不到位和干部不作为的问责，倒逼领导班子及其成员恪尽职守、积极有为。明确党组织领导班子职责范围内的全面领导责任具体内容，将领导班子问责后其成员晋升、评优评先、年终考核等受限条件进一步明细化，强化对领导集体的问责处理。

对问责实施效果进行评估

重视结果问责的同时，也要注重过程问责。要采用约谈、说明、检讨、检查、大会批评、电视通报曝光等措施，让人感到压力逐步提升，越到后面压力越大，既丢面子又丢“里子”，防范于未然。要根据责任人的主观过错、平时表现、认错态度、职责权限，以及损失大小、社会影响等主客观因素确定责任，选择问责措施，作出问责决定。

问责制具有激发干部防范过失而非激励创新倾向的风险，要避免“无过即是功”的处事哲学有生存繁衍的条件，建立正面清单、负面清单制度，工作成绩突出、受到表彰和奖励的要加分，未履职尽责或不合理履职造成损失被问责的要扣分，鼓励支持干部干事创业。

问责更要问效。问责实施之后一段时间，问责主体要组织对问责实施情况进行评估，分析总结问责的经验和效果，同时发现问责带来的问题，提出补救和完善的处理建议，防止一问了之。要注重问责结果的运用，建立健全党内问责定期通报曝光制度，对典型问题一律点名道姓通报曝光，做到应通报尽通报。要将党内问责和整改情况纳入“党员领导干部廉政档案系统”，作为干部绩效考核、评先评优、提拔任用的参考依据。

任用干部应向矛盾突出的领域倾斜

按纪律处分条例规定，受到党纪处分的领导干部要提拔都有一定期限的影响期。从这些党纪规范中可以看到，如果问责受到党内严重警告以上处分，对干部提拔的影响期比较长。这也是一些地方问责用轻处分，但不愿用重处分的一个原因。

对于问责要认真分析，对于敢于担当、为公不为私、一贯表现优秀而受到问责的领导干部，要根据其工作成绩、认错态度设置容错机制，缩短其因为被问责受处分的影响期。问责部门和单位较多的干部往往是承担重要的、风险大的工作，要认真落实“三个区分开来”，严格落实容错纠错等相关制度规定，对从事环保、扶贫、信访等重点工作，影响期满、表现好的被问责干部，符合有关条件的，该使用的要使用。选拔任用干部要向问责比例较高的扶贫、信访、征地拆迁、环保等领域倾斜，让敢担当、会干事的干部有更多发展机会。对影响期满的干部，作出问责决定单位要向问责对象所在单位正式宣布影响期满，可以按照规定考察使用，让问责对象感受到组织的关心。

要建立上级领导干部与问责干部谈心谈话和“结对子”帮扶制度。完善《问责条例》第九条的规定，在“问责决定作出后，应当及时向被问责党组织或者党的领导干部及其所在党组织宣布并督促执行”后增加“并进行谈心谈话”，让关爱干部制度化和程序化。