四川成都推进社区治理现代化的实践

◎郭祎

根据《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》精神，城区常住人口1000万以上的城市为超大城市，城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市。从很大程度上而言，特大城市社区治理水平决定着整个城市的社会治理水平。本文基于四川成都社区治理的实践经验，试图为特大城市社区治理提出一些针对性强的对策建议。

重要意义

特大城市由成百上千个社区作为基本微单元所组成，推动特大城市治理的现代化，就是推进城市社区治理现代化的逻辑和实践过程。

1.建设安全城市的重要基础

2015年6月，习近平总书记在贵州调研时强调：“要高度重视公共安全工作，牢记公共安全是最基本的民生的道理，着力堵塞漏洞、消除隐患，着力抓重点、抓关键、抓薄弱环节，不断提高公共安全水平。”[1]换句话说，就是要想方设法搞好社区工作和更加充分地发挥社区优势，以社区为基层基础，消除影响社会安全的不利因素，并以此提升社会的安全系数和居民的安全感。可以说，社区治理水平很大程度上决定着城市的安全程度，影响着城市能否健康发展。

2.建设和谐社会的重要基础

和谐社会并非没有问题和矛盾，关键在于要建构起解决和预防矛盾和问题的体制机制，尤其是基层社区居民群众的利益诉求反映和表达机制，群众利益疏导和调节机制。实践证明，社区治理水平高和治理能力强的地区，社区居民的民主参与意识就强、社会协同程度就高、社区关系就更融洽，基层矛盾问题和冲突就更少，即使出现了问题或矛盾，也能够在既定范围内有序地妥善解决。

3.建设现代国家的重要基础

国家治理体系和治理能力现代化是一个复杂的系统过程，其基础在于城乡社区治理的现代化。推进社区治理的过程就是疏通基层党委政府、自治组织、社会组织、居民以及市场力量等主体参与联结互动渠道，就是培育基层居民的民主意识和公共意识，就是营造现代社区氛围和促进基层治理体系完善的过程，当然也是强化中国共产党执政基础和加快转变基层政府职能的过程，这些都将大大推动国家治理现代化，为加快建设现代化国家奠定基层基础和提供鲜活经验。

新特点与新挑战

伴随城镇化进程的深入加快，各种“城市病”日益凸显，社区治理呈现出一系列新特点，也面临着许多前所未有的新挑战。

1.多元化参与

随着信息化社会进程的加快和依法治国进入新阶段，社区居民的参与意识和民主观念越来越强，居民对城市建设、政府治理和社区发展等期待值越来越高。无论是城市基础设施、公共服务，亦或社区事务、环境建设等方面，社区居民参与的主动性、积极性日益增强，传统的管理模式已经远远不能适应居民参与的新情况，包括社区议事会、院落民情会、网格化管理等载体也亟需机制创新，以不断满足社区多元主体参与的新要求。

2.多样化需要

伴随中国特色社会主义进入了新时代 ，“美好生活需要”是新时代我国城乡社区居民的新诉求。社区治理的目标就是要满足社区居民需要和促进社区健康发展，民主、法治、公平、正义、安全和环境等方面多样化需要倒逼社区治理坚持“美好”或“高品质” 目标，改变过去“单打一”或“一对多”的工作模式，坚持以多元主体参与满足多样化需要的基本原则，健全“多对多”或“多对一”的工作制度体系，而这一点在社区治理层面体现得还不是很明显。

3.多层次任务

实践表明，社区是“一根针”，上面有“千条线”。特大城市治理的复杂性和艰巨性对社区工作提出了全面挑战，穿不好线或不能穿对线、穿快线、穿准线，必然会对整个城市治理带来阻碍或影响。环境保护、劳动保障、社会福利、文化体育、行政执法、社会治安和流动人口管理等多层次多部门的繁重任务一一下沉到社区，这既是特大城市治理行政化取向的必然结果，也必然对社区治理的自治、共治、法治和德治等本职工作提出了时间和空间挑战，且这种挑战在很多时候是规定时间内的规定动作，种种的考核规定等也在一定程度上束缚了社区治理手脚，这也是很多社区干部往往感慨“力不从心”的主要因素。

路径选择

近年来，成都加快推进特大城市治理进程，尤其是在社区治理现代化方面出台了一系列配套措施，包括成立专门的新机构。全国各地也积极探索社区治理现代化的本地模式，取得了一定的成效，但仍需进一步处理好四个重要关系，为特大城市治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。

1.大与小：特大城市与小微治理

城市发展和治理水平是一个国家发展能力与实力的重要体现，特大城市之“大”不仅仅是指人口数量和城市规模，更是指城市发展与治理的大视野、大格局和大联动。习近平总书记在2015年12月召开的中央城市会议上指出，城市发展要善于调动各方面的积极性、主动性、创造性，集聚促进城市发展正能量。要坚持协调协同，尽最大可能推动政府、社会与市民同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手与市民勤劳之手同向发力[2]。特大城市治理要建立在“同心同向行动”的基础上，以此解决和预防城市发展中的新问题新矛盾。成都经验表明，大城市治理要从“小微”处着手，在细节上下功夫，以精准治理理念指导特大城市治理实践。如成都市金牛区以基层党建为核心、以人本需求为导向、以院落治理为重点，创新开展社区发展治理“百千万”工程，即100个“微幸福”示范院落评选行动，1000支院落“微团队”提能行动，10000个院落“微项目”营造行动。实践来看，所有的“小微”行动都建立在对需求全面细致研判的基础之上，所有的行动都集中体现了治理主体的同心、耐心和悉心，当然也就更能收到“城市让生活更美好”的治理效果。

2.政与社：政府管理与社会协同

所谓共治，即共同治理，多元主体在治理实践中各司其职、分工合作、协同发力，以促进和保证治理目标的顺利实现。从具体实践来看，就是将“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制进行现实转换。从成都近年来实践出发，仍需要在三个方面继续深入探索：

（1）加强领导和统筹。走好中国特色社会主义社会治理或社区治理道路，首先必须将党的领导优势转化为社会治理或社区治理优势。经四川省委编委批复同意，2017年8月，成都市在全国率先设立市委城乡社区发展治理委员会，作为市委专司城乡社区发展治理工作的职能部门，负责统筹指导、资源整合、协调推进、督促落实。该机构的设立改变了过去社区治理由组织部、民政部门与城建部门等“九龙治水”的尴尬局面，凝聚了成都市城乡社区治理的多年实践经验。当然，加强统一领导不是集中权力，而是集中注意力，发挥社会治理与社区治理资源的最大优势，消除治理障碍，确保治理效能。

（2）加强自治和协商。在共治体系中，党建引领是前提，居民自治是基础，社会协同是关键，而自治协商和共治协商是路径，协商民主既是中国特色社会主义民主政治的独特优势，也是中国特色社会主义社区自治和共治的鲜明特点。如针对餐饮商家与居民住户产生的矛盾问题，成都市成华区祥和里社区成立了“吃货的天堂——商居自治联盟”，由餐饮商家志愿者8人、家长志愿者4人以及教学志愿者4人组成了执行团队，通过向商家和居民发放问卷的形式了解各自的需求，并根据问卷反馈结果协商形成公约予以约束。毫无疑问，以共同协商达成的规范公约具有广泛的约束性和实际的操作性，不仅使已有的矛盾得到了有效化解，而且由此培育了居民自治意识、强化了企业的社会责任感，为社区类似问题的解决提供了重要借鉴和范例参考。

（3）加强互动和联动。社区共治的关键不在于多元主体的确立，而在于主体间的良性互动和有机联动。只有真正的互动和联动才能让多元主体“活起来”，让参与热情“火起来”，让社区事务“一起来”。如何更好促进社区治理多元主体间的良性互动和有机联动？要么是市场的利益驱动，要么是公益的社会能动，要么是政府的积极牵动等。如成都市武侯区黉门街社区在已有的社区“三社联动”基础上，通过引进专业化社会组织和社工人才的方式，建立了“社工+义工”联动机制，让社工与志愿者共同为社区居民提供更专业、优质和丰富的志愿服务。如今，黉门街社区已经引进了50多家社会组织和200多家社会企业，积极构建社区综合服务体，推动社区发展治理[3]。从具体的社区操作层面看，互动和联动的机制或做法还有很多，但迫切需要构建社区共治的互动网络和联动体系，以强化社区党组织、自治组织、社会组织、社会企业以及志愿者等多元主体共治的自觉性和联动的常态化制度化。

3.人与机：人为努力与智能发力

在当今的移动互联网和物联网大数据时代，凡事只有人为努力是不够的，还需要运用和借助智能平台，更充分了解情况、更深入掌握形势、更全面解决问题。“人机合一”是最好的状态，线上线下密切配合已经逐步成为现代社区治理实践中的一种常态。如成都市很多社区都建设了治理工作智能平台，将所有工作流程化、模块化、信息化，不再存在资料堆积、人工排查等情形；所有信息网页化，公开公示。

智能化离不开互联网技术和大数据支撑，但智能化的主角仍然且只能是人，目标仍然是为社区居民提供更为全面而优质的服务。成都市“大联动、微治理”的社区治理智能化探索在“横向+纵向”上，实现数据大融合，初步形成了矛盾调处、党建群团组织、社会治安防控、市民公共服务与城市综合管理等18个功能模块，形成了“五个一”特色应用功能（即“一本账”基础信息库及业务信息库、“一幅图”电子地图应用、“一号呼”96966市民服务热线的知识库建设、“一扇窗”街道便民公共服务中心的R2G机制建设和“一指通”APP群的页面和栏目设置等）[4]。显然，“五个一”项目进一步整合了治理手段和资源，通过智能化解决社区难题，但仍需要深化保障机制建设，如提高反应的灵敏度和人工服务的及时无缝对接效率等。

4.德与法：德润人心与依法治理

现代城市治理是一个非常复杂的过程，特大城市治理的难度更大、挑战更多，但抓住了“人”这个核心要素，就抓住了治理的中心和“牛鼻子”。 “好城市”目标的实现离不开道德与法治的双重保障和支撑，两者缺一不可。尤其是在“熟人社区”，道德的力量和作用不可估量，其感化教育和激励约束能大大推动和谐社区建设。如都江堰友爱社区通过创建“书香无语沁人心读书活动、生日同乐会”等六大志愿服务品牌，凝聚“爱温暖”社区主题，打造友爱型文化街区，收到良好效果。但是仅有道德作用是不够的，依法治理是最为可靠和稳定的治理方式。法治化在成都城市社区治理过程中体现为三个层次：

（1）有力的机构设计。成都现有城市社区788个，围绕加快推进品质、活力、美丽、人文、和谐“五大社区”建设，成都率先成立了市委城乡社区发展治理工作领导小组，建立市城乡社区发展治理工作联席会议制度，设立市委城乡社区发展治理委员会，各区（市）县党委也将设立城乡社区发展治理相应机构，街道（乡镇）党（工）委，明确承担城乡社区发展治理职能的具体机构，构建统一领导、上下联动、各负其责、协调有序的城乡社区发展治理工作格局。专门的机构设置无疑能够强化责任意识，尤其是加大对社区治理问题的统筹协调力度，加强法律制度的贯彻力度，同时也有利于集中处理法治化进程中的疑难问题。

（2）规范的实施机制。作为制度设计的重要体现，法治之“治”需要一系列相互衔接、相互支撑的机制相配套，方能大大增强法治的执行力和权威性。如成都近年来不断完善“一核多元、共治共享”机制，完善扶持社会组织发展机制，健全促进社区人才发展机制，健全社区发展治理多元投入机制，健全以居民为主体的权责统一机制。2017年9月，成都又出台了《关于深入推进城乡社区发展治理建设高品质和谐宜居生活社区的意见》（“城乡社区发展治理30条”）[5]，从制度层面肯定和深入推进社区治理“三大体系”统筹融合，即以网格化服务管理为基础的“1N34”基层社会治理体系（“1”指强化党组织“一核引领”；“N”指完善“N级网格”；“3”指做强自治组织、社会组织、群众组织；“4”指建立村级便民服务中心、法治服务中心、群众活动中心、“三值守”中心），以“雪亮工程”为基础的“2439”立体化治安防控体系（“2”指实施“两年两步走”行动计划；“4”指实施基础防范、立体管控、高效指挥、综合保障“四大工程”；“39”指抓实39项治安重点工作），以“三调联动”为基础的“456”矛盾纠纷多元化解体系（“4”指完善网格“马上调”、村级“及时调”、镇街〈部门〉“联动调”、县级“统揽调”四级平台；“5”指打造乡贤、律师、群团、行政、司法五支调解队伍；“6”指完善源头预防、分级分类、统筹协调、效力确认、基础保障、考核评价六项机制），全面推动社区治理规范化和法治化。

（3）广泛的公约制约。实践证明，通过社区居民议事会等平台共同参与、协商制定的各种公约是非常有效管用的“社区文件”。如文明公约、居民公约、邻里公约、低碳生活公约以及楼栋公约等，既充分体现了“社区靠大家”的广泛参与，也展示了新居民“社区是我家”的主体精神，通过相互监督、相互提醒，提高社区居民的获得感、幸福感和安全感。