推进街道综合执法应制度先行

文 周继东

推进街道综合执法是“吹哨报到”改革的重要内容，对于克服城市管理中行政执法条块割裂的体制制约，提高执法效率，具有积极意义。综合执法本质是城市管理方面行政处罚权相对集中行使，涉及职权移转和体制再造。针对调研中基层和部门同志提出的意见建议，结合我过去常年从事政府法制工作的经历和认识，提出以下建议。

第一，按照适宜和适度原则确定街道综合执法职责范围。实行街道层面综合执法，不仅有利于执法重心下移，也可有效减少多头执法、重复执法。我认为，确定街道综合执法事项范围，一是要适宜。适宜是指纳入综合执法的事项，应当是经常发生在基层和群众身边的违法问题，复杂程度不高，易于发现和及时处理，属于城市管理中的“常见病”“多发病”。二是要适度。适度即移转的执法事项总量有一定限度。在基层综合执法人员编制约束下，执法事项过多，执法效率反而会下降。合理确定街道执法事项总量，应以执法人员对所有标准、规范记得住，职责履行顾得上、不偏废为准。不适合进入街道综合执法范围的事项，通过部门向基层派驻执法力量和进一步强化主动尽责，确保有效执行。

第二，建立街道综合执法与其他执法机关协调配合的常态机制。街道综合执法必然在两个方面与其他部门发生联系：一是与其他执法部门间的协调与配合，如公安、市场监管等部门；二是与前端行政管理部门的衔接与配合，如规划、住建等部门。城市管理是一个复杂的系统，任何一个“零件”缺位失灵，都会影响管理效果。在科学合理确定街道综合执法事项的基础上，应把建立健全街道与其他执法机关的常态化协调配合机制作为一个重点，确保城市管理无缝衔接，形成一个相互支持、协调联动的整体。

第三，在治理上注重标本兼治。城市管理与服务紧密关联。调研发现，一些违法现象的出现，既有法治观念不强和逐利等原因，也与群众生活服务不足不便有关系。应注意在推进街道综合执法过程中，及时发现和分析违法现象背后的深层次原因，积极调动各种资源、综合施策加以解决，从根本上减少违法现象产生。同时，还需注意与执法同步，依托社区做好宣传动员工作，发动组织居民和驻区单位共同维护环境和秩序，使守法成为自觉行动，让违法寸步难行。

第四，执法规范化建设决不可松懈。基层综合执法划转街道后，行政执法主体将变为100多个。根据依法行政要求和规范政府共同行为的法律，必须统一执法依据，统一法定程序，统一处罚尺度，统一法律文书。要加强街道综合执法队伍建设，不随意抽调执法人员，不分派与执法无关的工作，保持队伍稳定、保证专职专人专用；提高执法能力和水平，建立统一的执法人员培训考核制度和不合格人员淘汰机制；坚持统一的执法服装、标志、证件，规范配齐执法装备。随着改革推进，应及时明确原市区城管执法局在上述工作上的责任，确保履行好职责。

第五，加快地方立法进程。与加强法治建设同行，是新时期改革的要求，也是顺利推进改革的重要保证。一方面，制定出台街道办事处条例；另一方面，对市政府2007年第197号令公布的《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》进行修订，时机成熟时提请市人大常委会制定形成地方性法规。