环境污染问题的多元治理机制研究

摘要：推进绿色发展，着力解决突出环境问题是当前我国建设美丽中国的重要任务。传统以地方政府为核心的环境污染治理机制并不能有效适应生态优先的理念。因此，文章探析了以地方政府、企业、社会公众、环境组织、上级政府等为核心的多中心综合治理模式，并分析了多元治理机制的特征与优点。最后，以日本环境污染治理模式为案例，分析了多中心综合治理模式的具体运营模式与实行机制，借鉴其环境治理的经验，分析我国存在的不足与今后改进的方向，文章对我国环境治理模式的选择与决策具有一定的参考价值。

关键词：污染;环境治理;多元治理;日本

一、 引言

党的十九大报告指出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，着力解决突出环境问题，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，凸显了党和国家对环境问题的高度关注与改变传统治理模式的战略决心。在我国环境问题中，以二氧化硫、二氧化氮和PM2.5为主要代表的空气污染是我国污染防治的重中之重，《2018中国生态环境状况公报》显示，当前我国大气环境质量还处于“气象影响型”阶段，大气污染治理仍在“爬坡过坎”，大气质量改善的艰巨性、复杂性和长期性没有改变。环境问题涉及到多个主体之间的复杂关系，首先，企业是造成污染的主要来源，而由于污染所具有的负外部性导致“市场失灵”，此时，政府以环境规制手段加入治理（包括行政命令型与市场导向型）;但我国自上而下的环境政策体系和政治上官员晋升锦标赛机制的特点又容易导致地方政府对环境治理浮于表面，监管乏力，导致政府环境污染治理的低效率，因而出现所谓的“政府失灵”。此时以非盈利社会组织为代表的环境NGO以及上级政府部门的加入环境治理。其次，由于环境污染的产权界定不明晰以及信息不对称等特征造成政府在实施环境政策时不能对污染进行有效评估导致效率低下，國务院在2013年和2016年相继推出污染的第三方治理及改进措施，地方政府或者排污企业作为委托人将环境治理或评估的任务授权给第三方专业环境机构，代表了社会资本加入到污染治理，有利于弥补政府治理效率及环保资金投入的不足。此外，随着公众环境意识的提高，环境伤害对人们的影响越来越显著，公众通过示威、投诉等方式表达自身的诉求，甚至在环境污染严重的地区会引发环境污染群体性突发事件，不仅对企业的商誉造成严重影响，还会降低地方政府的公信力。上述的分析表明我国环境污染问题治理涉及多方利益复杂关系，厘清各主体之间的复杂关系，如何统筹好环境治理与经济发展并构建一个多元机制下的环境治理模式对我国建设生态文明社会具有重要的参考价值。

二、 多元治理的机制及治理模式

1. “市场失灵”与政府环境政策规制。污染本身具有的负外部性使得追求自身利润最大化的企业忽视排放对环境造成的伤害，经济学家庇古提出对污染进行收费从而降低污染导致的负外部性来纠正市场失灵，从而政府通过各种环境规制手段加入污染治理当中。目前国内外比较盛行的是排污收费、排污权交易、污染总量控制以及排污补贴等环境政策，其中，污染总量控制作为一种行政规制手段来强制企业减排，而若企业超过规定的排污量，将会受到高额的罚款;作为市场导向型的排污收费、排污权交易等政策得到了许多学者的认可，如Jin和Lin认为污染总量控制有效降低了污染的强度，但同时不利于技术进步，因而市场型的环境政策在长期来看更有利于清洁技术的扩散;刘郁和陈钊总结了两种政策，作者认为市场型政策更有效率，更能促进企业增加治污投资，总量控制型政策会受到执行效率低等限制。

但根据我国的现实情况，行政规制与市场型政策需要协调控制与统筹安排。具体来讲，在我国的背景下，与西方发达市场经济体相比，我国目前相关的市场较为不成熟，对市场型环境政策的实施刚起步，例如我国在2018年1月开始实施《中华人民共和国环境保护税法》标志着我国进入了从排污费到排污税的时代，排污税政策能有效促进企业减排并促进地方政府的治污积极性，但同时，排污费的征收对象由环保部门转移到税务部门，而税务部门缺乏环境相关的专业知识储备，污染物的度量与其他税种都有巨大的差异，不同的污染排放具有不同的环境伤害程度，因此，如何真正有效实施排污税政策还需要不断探索;排污权交易政策作为我国下一个重要的环境政策从2014年开始在江苏、浙江等11个地区开展试点，然而在实际运行中由于污染物买卖市场的复杂性导致的定价及交易不成熟，使得排污权交易政策还需要进行完善，李永友和沈坤荣通过跨省工业污染实证也发现部分地区试行的排污权交易在经验上还没有显示出其在减排方面的积极效果。而行政控制型的政策在某些关键时候同样也具有重要的作用，最显著的例子如2008年北京奥运会和2014年APEC会议之前，北京市政府对辖区内所有高污染企业进行强制减排停工，短时间北京的空气出现极大的改善，出现了所谓的“北京蓝”。从上述分析可以看到，不同于西方成熟的市场体系，我国政府目前在实施环境政策时，不仅考虑排污税和排污权交易等市场型政策，也要适时考虑行政命令型政策，根据本地区不同的市场情况和法制环境，统筹灵活运用环境政策。

2. 环境污染第三方治理。上面分析到政府在运用市场手段进行污染治理时由于机制与污染物的特点导致政府治理不能完全有效，鉴于市场与政府在环境治理中的缺陷，我国推出了环境污染第三方治理的措施，环境污染第三方治理强调治理主体之间的分权、合作与相互制衡，吕志奎认为第三方治理有利于克服传统官僚行政模式的低效率问题，最大限度的降低治理成本。根据《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》。第三方治理引导了社会资本加入污染治理，但与此同时，责任界定、治理合同和信息不对称等问题也成为治理的难点。具体来讲，首先，污染作为一种难以界定的物质，不仅在计量上存在困难，且不同的排放物具有不同的标准，以大气污染为例，排放同样数量具有极高危害性的甲醛与普通的排放物如二氧化硫、烟尘等的计量方式不同，处理的难度同样具有差异性;其次，作为一种建立在委托代理机制上的契约机制，契约的不完备机制导致不可能完全明确委托事项、治理边界、责任义务、相互监督制约措施及双方履行责任，同时企业作为委托人时，存在与第三方治理机构合谋的可能。针对上述困境，在制定相关政策时，必须完善治理合同，积极探索第三方治理的运营模式，如引入BOT、PPP模式，加强第三方治理信息公开，降低信息不对称程度，健全环境污染第三方治理与企业及政府相关部门之间联席会议制度，共享环境污染第三方治理相关信息。应当看到，环境污染治理第三方能降低环境监管执法成本、减轻企业压力同时推动整个治污产业的积极发展，同时，我们也应该完善第三方治理法律法规及制度，积极探索第三方运营及融资模式的创新，从而形成良性的契约治理模式。

3. 公众参与、非政府环境组织与上级政府监管。上面分析了政府、企业、市场以及第三方治理的机制，但仅依靠政府自上而下为主的治理机制并不能完全有效对环境问题进行管制。首先，李翠英和毛寿龙认为，我国第三方治理存在结构性障碍，以公众和非政府组织参与为主的社会治理次级结构是环境污染第三方治理结构必不可少的组成部分，对于提高第三方治理的民主性及降低治理成本具有重要作用;其次，由于我国官员晋升锦标赛机制和经济考核压力导致的政府监管乏力以及污染外部性导致的信息不对称而使得政府在运用环境政策时容易出现“政府失灵”，此时，不仅公众和非政府环境组织的监管起着关键的作用，且上级政府的有效监管和制度完善同样十分关键。根据以上的分析，以上级政府、非政府环境组织和公众为主体组成了多元治理的监督机制。

十九大报告指出，目前我国的主要矛盾已经变成人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这反映出公众在在生活层次追求的基础上逐渐对生活的质量和品质提出了更高的要求。随着公众环境意识的提高，公众对环境的诉求越来越高。王晓楠通过CGSS2013年调查数据分析发现，我国公众环境行为呈现出“知不易，行更难”，很多民众只有在污染对自己造成巨大影响后才会行动，为此，政府不仅需要完善公众参与机制，提升公众对政府的信任感，更应该加强政府的引导和环保专业组织的参与，在有组织的推动下，才能推动公众环境参与行为。张同斌等认为环境组织不仅能对政府进行监督，有效促进政府积极治理环境，同时环境组织能激发公众的环境意识。目前非政府环境组织已成为环境治理体系中十分重要的角色。但与西方不同的是，环境组织在我国非政府环境组织作用并不大，谭爽认为，西方環境NGO惯用的运动式倡导在我国“刚性维稳”的政治环境下难以推行。王磊认为我国环境治理以国家的控制战略和主导策略为主，塑造了政府与环境组织之间“主导—附庸”的关系因而环境组织成为政府一项治理工具和附庸角色，这种角色弱化了自身主体意识和相应的“非政府环境组织”身份。为此，政府应积极完善环境组织参与治理的政治环境与制度，政府对环境组织的定位不仅要考虑其“工具性功能”，同时也要考虑“规范性价值”。

除了公众与社会组织的参与外，政府对环境治理的重视程度是上述活动的前提，我国环境污染严重的一个重要原因是过去我们自上而下的政策导致本地政府以经济发展为主要工作，从而忽视了环境治理与环境诉求。为此，制定完善和严格执行的环境绩效标准与考核标准对地方政府环境治理的参与程度十分重要，下一步如何健全环境考核立法和制度内容体系，真正让地方政府注重环境，把环境治理作为与经济工作同样放在同样的位置，为社会组织与公众参与创造条件，是上级政府工作的重点。

4. 多中心环境综合治理模式。通过以上分析发现，随着公众环境意识和国家生态理念的变化，形成了以地方政府、排污企业、社会公众、第三方治污企业、上级政府以及环保组织等为中心的多元环境治理机制，如图1所示。我国的环境整治已处在一个多中心综合治理的框架之下，由于治理机制的不成熟难免会出现各种问题，下面通过日本在环境治理方面的经验阐述其中的运作机制，为我们早日实现美丽中国借鉴经验。

三、 环境污染与多元治理机制：以日本环境治理模式为例

环境污染的多元治理机制在世界不同的国家和地区都得到应用，其中日本作为世界经济最发达的国家，其优美的环境得到世界各国的广泛赞誉，而日本在二战以后很长一段时间处于环境严重污染的状况。我国现在正处在环境库兹涅茨曲线的下端，如何跨过目前阵痛期，实现经济与环境的协同发展，日本的经验值得我们学习与借鉴。第一，从地方政府环境政策制定来讲，中央政府对地方政府有极强的控制力，但日本地方政府分权的作用为政策制定创造了有利条件（类似，我国上级政府可以增加对地方政府环境考核，使环境治理成为地方政府的重要职责），再加上公众环境运动的背景下，地方政府为赢得选区民众的支持，地方政府将各地经济发展状况和环境保护措施相结合，制定了更加细致的环境保护政策，且不同的地方在同一环境保护条例下又根据自身的特点制定更适合本地的环境政策，在治理选择上，日本是世界上最早实行第三方治理的国家之一。首先完善的法律体系与配套政策保障了第三方环境治理的顺利执行，其次，工业企业定期发布环境报告书以及明确的第三方治理委托事务标准，促进了信息的公开，杜绝了串谋的可能，最后，日本政府还对第三方治理提供融资支持等措施，形成了以中央财政投入为基础，社会资金为支撑的环境治理投入格局。第二，日本公众和社会组织的广泛参与，在公民生活处于比较低的时候，很多人不会意识到环境的伤害，而当人们满足了生活标准就会开始追求质的改善，当日本发展到一定阶段，日本市民的环境意识和环境运动开始兴起，开始影响污染企业的活动和大型的破坏环境的公共项目以及主要环境议题;在环境非政府组织方面，2016年日本拥有4 378个非政府和非盈利组织，其中环境保护类达到了10%，由于他们活动范围广，草根属性，并随着自身力量的强大，政策建议和监督作用日渐成为影响政府决策的一个重要力量。日本在短时间内由一个备受污染伤害的国家转变成一个世界著名的环保型经济发达国家，其环境治理模式经过多年的发展与探索，形成了一个多中心的综合治理框架，政府在环境治理中从主导规则的核心逐渐转变为鼓励相关利益方参与环保活动的协调者，从而形成一个地方政府、企业、NPO和公民多中心的综合治理模式。

四、 结论与启示

当前我国大力推行长江经济带、一带一路等国家战略，其中最重要的战略定位是生态优先、绿色发展。为推动我国建立多中心的综合治理机制，首先应尽快完善相关制度与法律法规，明确地方政府的环境考核及环境问题的重要定位，抛弃传统的“先发展，后治理”的定位;其次，积极转变环境治理政策，从传统的排污收费向排污税、排污权交易等多元政策模式，地方政府在治理模式上，探寻第三方治理的具体措施、保障措施、激励机制;最后，通过立法完善环境公益诉讼制度，完善公众参与的方式，保障环境组织在治理中的地位，最终形成一个良性发展的环境治理多元综合治理模式，实现美丽中国的目标。

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基金项目：四川省软科学研究计划项目“成都市可持续发展议程创新示范区建设规划与实施方案研究”（项目号：2018ZR0333）。

作者简介：徐浩（1991-），男，汉族，重庆市人，西南交通大学经济管理学院博士生，研究方向：区域污染治理、决策科学。

收稿日期：2019-07-21。