外商投资企业投诉工作机制探究

摘要：《外商投资法》对建立外商投资企业投诉工作机制作出了规定，但只进行了框架性构建，尚需明确具体适用细则。对于外商投资企业投诉工作机制的受理主体，应运用三级架构模式;外国投资企业投诉处理机构的受理范围应当限定在外国投资者、外国投资企业与我国行政机关及其工作人员之间的投资争议范围内;应当确认外资投诉受理机构处理结果的法律效力，但不宜具有终局性，纠纷当事方若对处理结果有异议可以提请行政复议或提起行政诉讼以完善制度衔接。

关键词：外商投资法;外资行政争议;外资投诉

一、 《外商投资法》出台前我国的外商投资企业投诉工作机制

1. 涉及外商投资企业投诉工作机制的法律规章。多年来，我国吸引外资能力持续位于世界前列，但由于长期以来我国对外商投资的管理模式较为单一僵化，亦欠缺多样化的沟通渠道，外国投资企业（者）与我国行政机关之间发生争议的情形亦并不少见。但在《中外合资经营企业法》《外资企业法》《中外合作经营企业法》这三部关于外商投资的重要法律中，并无涉及外国投资企业（者）与我国行政机关及其工作人员发生纠纷时的解决途径规定。直到2006年5月，商务部的部门规章《外商投资企业投诉工作暂行办法》（下文简称《暂行办法》）首次对外商投资企业投诉机制作出规定。

《暂行办法》对及时有效地受理外商投资企业投诉、维护外商投资企业及其投资者的合法权益有着积极的促进作用，在维护外商投资企业健康发展的同时，进一步改善了外商投资环境。暂行办法对投诉受理条件、投诉处理程序、投诉处理方式等进行了细化规定，但对外商投资企业投诉的受理主体却只作出了非常笼统的规定。在《暂行办法》出台前后，部分地方政府相继出台了关于外商投资企业投诉处理办法，例如，《广东省外商投资企业投诉处理服务办法》（2014）、《上海市外商投资企业投诉及处理办法》（2010年修订）、《大连市外商投资企业投诉处理办法》（2003）、《宁波市外商投资企业投诉处理办法》（2004）等。

2. 外商投資企业投诉工作机制的法律规章的限制与不足。

（1）未形成有效的外商投资企业投诉受理主体的体系化构建。《暂行办法》第5条对受理主体进行了粗略的规定，虽然搭建了外商投资企业投诉机制的初步框架，但由于未进行更加细化的规定，地方各级政府的受理职能部门无法构成完整的外商投资企业投诉受理主体的体系化建设。根据《上海市外商投资企业投诉及处理办法》，各区、县人民政府，市人民政府各有关委、办、局和其他综合部门都应当指定受诉机构;根据《宁波市外商投资企业投诉处理办法》，投诉受理主体为“宁波市外商投资企业投诉协调中心”;根据《广东省外商投资企业投诉处理服务办法》，投诉受理主体为“各地级以上市人民政府和外商投资企业较多的县（区）人民政府、经济园区管委会负责外商投资企业投诉处理工作的部门”;根据《大连市外商投资企业投诉处理办法》，投诉受理主体为“大连市外商投诉中心”。纵览《外商投资企业投诉工作暂行办法》与地方各级政府规定的受理职能部门，其受理主体安排范围宽泛，无法形成有效的层级性投诉受理体系，致使外商投资企业投诉工作机制无法高效开展。

（2） 地方各级政府受理职能部门的受理投诉范围不一。《暂行办法》所涉外商投资企业投诉是指我国境内的外商投资企业及其投资者认为其合法权益受到行政机关行政行为的侵害的情形，即投诉对象为行政机关或行政行为。但在《宁波市外商投资企业投诉处理办法》中，其所涉投诉范围除包括政府部门或其他机构及其工作人员损害投诉人合法权益之外，还包括外商投资企业投资各方发生纠纷、外商投资企业在经营过程中与其他企业发生纠纷等无涉行政机关或行政行为的纠纷。由此可见，地方各级政府对外商投资企业投诉受理机构的受理投诉范围把握不一，使投诉受理机构的受理范围扩大，不利于受理机构对外商投资企业与行政机关行政行为具有针对性的高效处理，从而影响我国外商投资环境的改善。

（3）对涉及行政复议、仲裁或向人民法院提起诉讼等情形的处理方式不同。根据《大连市外商投资企业投诉处理办法》第7条规定，投诉人将投诉内容向人民法院起诉或提请仲裁机构裁决的，外商投诉处理机关已受理的投诉中止处理。但根据《暂行办法》第12条，当事人就投诉事项向仲裁机构申请仲裁、向法院提起诉讼或申请行政复议的，投诉处理终结。而《宁波市外商投资企业投诉处理办法》第15条、《上海市外商投资企业投诉及处理办法》第20条及《广东省外商投资企业投诉处理服务办法》第16条则遵循了上述暂行办法的规定。

（4）外商投资企业投诉受理机构处理投诉期限不一。根据《暂行办法》第10条，投诉受理机构应在30个工作日内办理完结受理的投诉事项。但是，《宁波市外商投资企业投诉处理办法》第12条却规定特殊情况下处理期限可以适当延长，延长期限最多不超过1年。虽然宁波市该处理办法施行于2004年，比《外商投资企业投诉工作暂行办法》较早两年，但是在暂行办法中并无关于处理期限是否可以延长、最长延长期限的规定，则宁波市处理办法规定的最长延长期限1年是否能够适用、适用是否合理，皆有可探讨的余地。

3. 建立体系化外商投资企业投诉工作机制的必要性。

（1）行政复议、行政诉讼方式的弊端。按照我国目前法律规定，外国投资企业（者）与行政机关之间有关投资的争议亦可通过行政复议、行政诉讼等方式解决，但这些途径有着机制上天生的弊端。一方面，行政复议、行政诉讼等方式在我国实行起来程序复杂、耗时较长，无法在短期内有效解决纠纷;另一方面，行政复议、行政诉讼等方式复议或判决结果刚性，不利于维持和协调外国投资者、外国投资企业与我国行政机关两者间的良好关系，亦影响我国吸引外资战略的实现。因此，设立相对柔和的处理外国投资企业（者）与我国行政机关之间争议的途径，并对其进行体系性构建则显得尤为重要。

（2）我国利用外资面临的国际新形势。当前，由于国际贸易和投资疲软、贸易紧张局势持续升级等系列原因，全球经济前景不容乐观。雪上加霜的是，贸易和投资保护主义开始蔓延，特朗普政府对我国频繁采取贸易保护主义措施。长此以往，我国拓展引资空间的难度将进一步加大。在严峻的外部环境形势下，构建体系化外商投资企业投诉工作机制将加强对外国投资企业（者）的权益保护，从而优化我国对外国投资的社会环境和法律环境，提升我国对外资的吸引力，促进对外资的进一步开放。

（3）我国新设立外资投资企业大幅增长。根据我国商务部发布的数据显示，2018年1月至2018年11月，全国新设立外商投资企业54 703家，同比增长77.5%。在基数如此巨大的我国外资投资企业中，由于沟通渠道时有不畅，外国投资企业（者）与行政机关之间有关投资的争议常有发生，因此，构建体系化的外商投资企业投诉工作机制具有现实上的紧迫性。

二、 《外商投资法》中的外商投资企业投诉工作机制

1. 从《外国投资法（草案征求意见稿）》到《外商投资法》。《征求意见稿》共170条，分为11章，其中于第八章专章确定了外国投资诉讼协调处理机制，该章共有7条规定，构建了投诉协调处理机制的大致框架，涉及对投诉协调处理中心的职责、投诉协调处理机构、投诉协调处理原则等方面的规定。2019年3月15日通过的《外商投资法》在条文数量上大幅删减，最终条文共42条，分为6章。在《外商投资法》中，只有第26条规定了外商投资企业投诉工作机制，该条被归入“投资保护”一章。《外商投资法》第26条在示明国家建立外商投资企业投诉工作机制的基础上，规定了外商投资企业（者）除了依照投诉工作机制进行调解申请之外，还可依法采取行政复议、行政诉讼等方式。

2. 《外商投资法》对外商投资企业投诉工作机制规定的局限性。相比于《征求意见稿》第八章立足于建立规范外国投资投诉协调处理中心的构建与运行，《外商投资法》第26条则把关注重点放在了外国投资企业（者）上，从外国投资者与外国投资企业的角度规定在其与我国行政机关及其工作人员的行政行为存在纠纷时的不同救济途径。此种侧重点的转移与相关条文的大幅删减，使得我国尚处于框架构建阶段的外商投资企业投诉工作机制的建立步伐减慢。具体而言，《外商投资法》对于外商投资企业投诉工作机制具有以下局限性：

其一，只有第26条对外商投资企业投诉工作机制作出了规定，不利于其体系化构建，减损其实际适用性。正式通过的《外商投资法》尽数删去了《征求意见稿》中对投诉协调处理中心的职责、投诉协调处理机构、投诉协调处理原则等方面的细化规定，更是仅对外商投资企业投诉工作机制进行示明，却无任何关于如何建立该机制所进行的规定。在当前阶段，提升我国对外资的吸引力具有现实的重要性与紧迫性，但是《外商投资法》中关于外资企业投诉工作机制的笼统规定却无法使该机制尽快完成体系化构建而适用于外商投资领域内，导致我国促进对外资进一步开放进程无法加速。

其二，缺少对外商投资企业投诉工作受理主体与投诉主体的完善规定。《征求意见稿》中规定了将设立全国外国投资投诉协调处理中心作为受理主体，但是，在《外商投资法》中却没有任何对于外商投资企业投诉工作受理主体的规定，遑论形成中央和地方两级外商投资企业投诉工作机制。此外，对于外商投资企进行投诉的适格主体“外商投资企业或者其投资者”的语义可能引起歧义，认为该主体不包括在投资准入阶段，尚不存在外商投资企业时的“外国投资者”。故对该“外商投资企业或者其投资者”这一主体作扩张性的语义解释，应包含“外国投资者”为宜，增加“外国投资者”这一主体还能对外国投资者以非企业形式投资的权益进行保护。

其三，缺乏处理外商投资企业投诉工作的指导性原则规范，缺乏对外商投资企业投诉工作机制运行的具体规定。《征求意见稿》对指导性原则作出了“遵循公平、公正、合法的原则”的规定，同时还包括对投诉协调处理中心的职责、投诉协调处理机构、投诉协调处理原则等方面的具体规定。《外商投资法》却并无任何相关规定，使外商投资企业投诉工作机制难以适用。

其四，缺少外商投资企业投诉工作机制与行政复议、行政诉讼等制度衔接与协调的规定。《外商投资法》虽规定外商投资企业除了依照投诉工作机制进行调解申请之外，还可依法采取行政复议、行政诉讼等方式。但并未规定投诉机制与行政复议、行政诉讼机制如何衔接与协调，同样使投诉机制难以顺利适用于实务中。

三、 外商投资企业投诉工作机制体系化构建的完善

在《外商投资法》只概况性地宣示却无进一步具体规定的情形下，如何完善外商投资企业投诉工作机制的体系化构建，包括外商投资企业投诉工作机制的受理主体的架构、具体受理范围、处理结果的法律效力、与现行调解制度及司法制度的衔接等内容的确定，值得探讨。

1. 外商投资企业投诉工作机制的受理主体三级架构模式。《征求意见稿》第120及123条对受理外商投资企业投诉的主体拟定了两级组织架构模式：国际投资促进机构设立全国外国投资投诉协调处理中心、县级以上地方各级人民政府根据需要设立外国投资投诉协调处理机构，分别处理全国范围内影响重大与本辖区内外资投诉事项。虽然在正式通过的《外商投资法》中删除了相关规定，但全国性和地方性的两级架构模式的构想较为符合实践中外商投资企业投诉工作机制运行的需要，有值得借鉴之处。

在二级架构模式基础上，维持设立全国性的外国投资投诉协调处理中心，在地方性受理主体设置方式上稍作完善，将会使受理外商投资企业投诉主体架构更为紧密坚实：在省级设立外国投资投诉协调处理机构，处理本省内投诉。县级以上则可根据需要设立外国投资投诉协调处理机构，处理本辖区内投诉。实际上形成了外商投资企业投诉工作机制受理主体的三级架构模式。三级架构模式一方面形成了全国性、省级性、地方性范围内层级式的处理模式，既顾及到上下级处理机构的工作处理与交接的高效性与便利性， 还能保证管辖范围面的广阔性。即使在县级以上地方各级人民政府根据需要不设立外国投资投诉协调处理机构的情况下，保证省级处理机构处理本省范围内的相关投诉，利于维持全国范围内外国投资投诉处理机制的有效性，不致于出现处理机构的层级上的断层，分散处理机构对外商投资企业投诉的处理能力与处理体系性。

2. 外国投资企业投诉工作机制的受理范围。对于外国投资企业投诉处理机构的受理范围，应当限定在外国投资企业（者）与我国行政机关及其工作人员之间的投资争议范围内。若如《宁波市外商投资企业投诉处理办法》规定的投诉受理范围除包括政府部门或其他机构及其工作人员损害投诉人合法权益之外，还包括外商投资企业投资各方发生纠纷、外商投资企业在经营过程中与其他企业发生纠纷等无涉行政机关或行政行为的纠纷的情形，则会加大外商投诉受理机构的工作压力，分散其集中解决外国投资行政争议的精力，不利于对外国投资行政争议处理的高效性。此外，亦不利于各类纠纷解决机制的分工与衔接。因此，外國投资企业投诉处理机构的受理范围应当限定于外国投资企业（者）与我国行政机关及其工作人员之间的投资争议范围。在此范围之外，外国投资企业（者）相互之间与境内其他经济主体间的争议，则属于平等主体间的民商事纠纷。

3. 外商投资投诉机制与行政复议、行政诉讼制度的关系。

（1）外商投资投诉处理方式及其效力。按照《征求意见稿》第119条，我国外国投资投诉机构处理争议的方式是“协调、处理”。但该稿第120条至第123条规定的转送、协调、督促检查、提出建议、请求协助等非实质性处理方式，该稿只涉及“协调”模式而未对“处理”方式作出规定。为了进一步确认与巩固外国投资投诉机构对外国投资企业（者）与我国行政机关及其工作人员之间的投资争议处理机构的机构定位，应当赋予外资投诉受理机构对相关投诉进行实质处理的权力，包括对外资行政纠纷进行调解、仲裁，赋予其处理结果以法律效力，以达到实际解决纠纷的效果。但外资投诉受理机构对于纠纷的处理结果不宜具有终局性，应当赋予纠纷当事人对纠纷处理结果提出异议的权利。例如，纠纷当事人可对外资投诉受理机构作出的处理结果提请行政复议或提起行政诉讼。

（2）外商投资投诉机制与行政复议、行政诉讼制度的衔接。外商投资企业投诉工作机制作为外商投资企业设定的单独的投诉工作机制，若无法与行政复议、行政诉讼制度进行衔接，则可能在具体实施过程中与相关制度之间产生矛盾，导致外商投资企业投诉工作机制难以运作，难以实现立法的目的。根据《外商投资法》第26条的规定，外商投资企业投诉将与行政复议、行政诉讼共同构成我国外资行政纠纷的多元解决机制。首先，若在提交外商投资企业投诉处理机构处理外资行政争议的过程中，纠纷当事方将该纠纷提交行政复议或行政诉讼的，投诉处理程序应当终结。此种方式亦经过我国地方性外商投资企业投诉工作办法的实际施行，其次，应当鼓励外商投资企业投诉机制作为行政复议、行政诉讼制度的前置程序，使外国投资企业（者）与我国行政机关及其工作人员之间的投资争议能够得到集中高效的处理。但对于纠纷当事方而言，选择外商投资企业投诉机制处理纠纷不应当具有强制性。最后，应当确认外资投诉受理机构处理结果的法律效力，但不宜具有终局性。纠纷当事方若对处理结果有异议，可以提请行政复议或提起行政诉讼;若已达成的外资调解协议，则一方当事人不履行的;另一方当事人可以申请法院强制其履行。

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作者简介：欧达婧（1992-），女，汉族，广东省广州市人，中国社会科学院研究生院法學系博士生，研究方向：民商法。

收稿日期：2019-07-12。