去杠杆背景下城投公司转型发展的思考

摘要：文章通过对城投公司的现状进行分析，逐步梳理出城投公司目前管理运营中存在的相关问题，包括重融资轻管理、财务风险大以及治理结构不够完善等，并据此针对性的提出了相应的转型发展的思路、方法。最后得出结论，认为城投公司虽然目前看来困难重重，改制转型过程中也会面临这样那样的风险，但是只要找准定位、用对方法、顺应城市发展需要，城投公司就一定能够重新焕发出生机。

关键词：城投公司;转型;整合;定位;盈利

一、 背景及转型发展的必要性

自2008年金融危机以来，此前连续多年，“稳增长”一直是我国经济发展的主基调，长期的宽松的货币政策以及金融自由化导致我国的经济杠杆率短时间内快速增加。在此背景下，十九大正式将“防范化解重大风险”列为三大攻坚战之首，“防风险”取代“稳增长”成为了经济工作的主基调，去杠杆成为了近几年我国供给侧结构性改革的重要任务之一。随后，着力化解政府、金融、企业等多领域的去杠杆政策陆续出台，去杠杆逐渐延伸到整个经济领域。

作为地方政府变相融资的产物，政府对城投公司的监管力度也与日俱增，从2012年四部委的463号文到财政部的225号文、34号文，相关政策也是层层加码，城投公司的债权融资也是一再受限。在国家政策的重压之下，城投公司融资工作变得举步维艰、生存环境变得异常恶劣，如果不顺应国家政策及时转型发展，城投公司只能陷入困境而不能自拔。

另一方面，过去城投公司的投融资业务主要依赖于地方政府的扶持。除此之外，城投公司对自身资产往往缺乏有效的营运和管理，忽略了自身的现金流和盈利能力的提升。伴随着政策倒逼下政府的资源支持的减少，城投公司要想生存和发展，就必须加强自身资源的管理、转变内部运行机制、进行市场化的转型，寻找新的赢利点，打造自身现金流。

与此同时，伴随着我国城镇化进程的不断推进，目前我国的城市发展阶段已经逐渐由重视建设向重视营运转变，这也对城投公司的未来发展提出了新的要求。城投公司如果不能及时根据城市发展的需要对其职能进行重新定位，而是对社会环境的变化视而不见、无动于衷，那么城投公司未来的可持续发展将无从谈起。

二、 现状及存在的问题

实事求是地说，过去城投公司作为我国地方政府投融资的平台，为我国城市的跨越性发展做出了巨大的贡献。但是随着城投公司的不断发展，其发展运作中的相关问题和风险也逐步暴露出来。具体来说，如下：

1. 重融资轻管理，重建设轻运营。过去，城投公司的定位就是地方政府的融资平台以及向城市基础设施进行投资。一方面，融资工作作为城投公司的终极使命，是城投公司所有工作的重中之重。城投公司为了满足自身的融资需要不断充实、壮大自身资产，但往往缺乏对自身资产的有效管理;另一方面，由于城投公司完全听命于政府的安排，缺乏独立自主的投资运营决策权，因此城投公司投资的对象往往是城市基础设施等公益性资产，这些资产往往没有收益可言。同时，即使是城投公司开展一些盈利性项目，也往往由于公司管理运营机制不健全，导致项目实质上盈利能力薄弱。

另外，由于公司政企不分、缺少与市场的有效对接以及公司治理结构不健全等原因，导致公司还缺乏直接市场化运作的人力、物力和财力。城投公司要想完全转型按照企业的模式独立运作，还需要与市场进一步的磨合。

2. 公司财务风险大，盈利能力差。为了壮大城投公司资产规模、进一步发挥其融资职能，政府往往会向城投公司注入大量资产，而这些注入的资产往往盈利性较差、变现能力不足，这就直接导致城投公司缺乏经营项目且资产收益结构较为单一、收益项目较少、自身的造血功能不强。与此同时，一方面，经过前几年的大规模融资，目前城投公司已经到了偿债的高峰期，公司偿债压力巨大;另一方面，随着政府的相关政策逐步收紧，城投公司的融资更加困难。一方面是城投公司的资金来源减少;另一方面是城投公司的偿债压力增大。一反一正，导致城投公司的资金状况空前紧张。

与此同时，城投公司的偿债机制并不完善，虽然表面上来看城投公司的部分债务有房产和土地作为抵押，但是实质上城投公司的绝大部分融资依赖于政府的信用，再加上城投公司自身没有稳定的偿债来源，致使其投融资受金融货币政策的刚性制约和影响非常大。具体表现为：①存在较大的资金流转风险;②偿债保障机制有待完善;③存在资产缩水风险。

3. 管理制度不健全，治理结构不完善。由于长期以来政企不分，许多城投公司原有的组织运行机制还依托于政府相关部门。新的独立的企业化的组织运行机制导向尚未建立、完善，公司如何运营以及运营方向、项目管理目标、业务管理目标等很多目标均不完全明确，相关具有导向目标的机制發展尚不健全。

与此同时，城投公司实际上对其名义上拥有的很多资产和子公司不具有管理控制权。一方面，是因为城投公司听命于政府，很多事项要听从地方政府的安排;另一方面，则是因为城投公司自身缺乏合理的管理运行机制，这就导致了城投公司丧失了很多经营发展的机会。

因此，如何结合城投公司的实际情况，按照现代企业的要求理顺公司治理要素的关系，逐步建立和完善现代企业制度，对公司的组织架构、薪酬考核以及监督制约等体系进行规范和完善，优化公司业务部门，整合撤并职能交叉的业务部门，完善新的职能部门，明确每个部门以及职工的职责分工，做到人人肩上有责任，强化执行力，提高工作效率，实现平台公司的规范化运作管理也是城投公司转型发展中亟需解决的一个问题。

4. 融资渠道单一，缺乏融资预警机制。以前，城投公司作为地方政府的投融资平台，其投融资工作完全听命于政府的安排，缺乏独立性、主动性，也没有统一的规划。实际上，城投公司大都疲于应付地方政府的建设任务，相较于以较低的成本获取资金、降低公司的财务风险，城投公司更注重满足政府的资金需求以及维护公司的良好信誉。正因为如此，城投公司往往不可避免地存在投融资工作缺乏全面性和系统性、融资效率低下、融资成本偏高以及缺乏稳定的偿债来源等一系列问题。

为了满足地方政府经济不断发展的需要，过去城投公司主要是依靠银行贷款、信托融资、融资租赁以及发行债券等债权融资方式开展融资。此类融资方式虽然已经比较成熟，但这种传统的融资渠道和模式其弊端也显而易见，成本高、效率低，导致城投公司还本付息压力逐年增加，融资风险随之逐年加大，且在现有的融资环境下难以为继。同时，由于城投公司的特殊身份定位导致其并没有完全与市场进行接轨，因此其应对市场风险的预警机制也不健全。

另外，随着政府对金融领域的宏观调控力度不断加大，“开前门，堵后门”的政策持续深化，大部分城投公司按照原有的融资模式已经很难开展融资工作，很多城投公司都面临着资金匮乏、资金链断裂的危险。一方面，是城投公司的融资渠道进一步收紧;另一方面，是地方政府的基础设施建设任务并不会因此而减轻。所以，城投公司要想真正实现转型发展，逐步化解公司的债务风险，就必须不断拓展新的融资渠道、建立完善的投融资体系和风险预警机制。

三、 转型发展的路径选择

城投公司转型发展，说白了就是让城投公司从原来的地方政府的“职能部门”变成一个有血有肉、能够独当一面的市场主体，那么“市场化”就是其转型发展的必由之路。基于此，城投公司必须重新定位与地方政府的关系，通过优化企业治理结构、完善企业管理制度等方式，逐步从原来的地方政府控制型转变为市场运作行型企业。同时，作为新的市场化的运作主体，城投公司要想生存发展，就必须通过资源整合、拓展业务板块等方式提升自身盈利能力，彻底实现由过去的“融资导向”向“经营导向”转变。

1. 明确公司定位，主动对接融入市场。过去，城投公司作为地方政府投融资的工具，完全按照地方政府的安排进行城市基础设施等相关项目的投资建设，但实际上地方政府并没有真正地按照市场化的模式进行结算。与此同时，最终投资建设的相关项目的运营权也往往不属于城投公司，更别说资产经营的收益了。因此，城投公司要想转型发展，就必须脱离地方政府的控制，作为一个独立的个体参与市场的竞争，自主投资、自主经营、自负盈亏。

转型后，城投公司从政府项目的“操盘手”转变为市场竞赛的“运动员”，不再是地方政府的“职能部门”，而是变成了实实在在的市场主体。这种角色定位的转变意味着城投公司一方面具有了一定的独立自主权，另一方面就要按照市场化的规则办事，讲投资、讲回报，谁投资、谁受益。只有这样，公司才能够真正向“实体化”转型，公司各项业务才能落到实处，产生实实在在的收益。

2. 進行资源整合，提升盈利能力。城投公司要转型发展，其关键就在于提升自身盈利能力、建立造血功能，具体来说就是要积极调整职能定位、进行资源整合、拓展业务板块、转变运营模式、创新盈利模式。尽管城投公司目前困难重重，但作为脱胎于政府融资平台的大型国企，其仍具有一些其他企业无法比拟的天然优势，这也就赋予了城投公司未来发展的多种可能。

城投公司可以依托政府立足于主方向，充分利用特有的资源优势，发展多元化，完成产业布局，优化投资结构。依托政府的政治地位，充分盘活城市存量资产资源，并借此向更多的经营性业务发展。比如说，可以：

（1）顺势转型智慧城市运营商。随着我国城市化进程的进一步推进，现代城市的发展已经提出了建设智慧城市的要求。而智慧城市主要集中于以基础设施为先导作为智慧城市的建设切入点。基于此，城投公司可以充分发挥自身原来在城市基础设施建设和市政公用业务方面的优势，联合现代物联网公司，集中开展智能交通、智能环保、智能旅游以及智能城管等业务，进而顺势转型成为智慧城市运营商。

（2）提供金融服务。我们都知道，在近年来的金融体制改革当中，为着力解决中小企业融资难、融资贵的问题，政府一直在发展地方性中小金融机构。此时，城投公司不妨顺应国家的政策号召，利用原来与各种金融机构业务往来的优势，通过与专业金融机构的对接合作，变身成为服务中小企业的地方性金融机构，通过成立担保公司、小额贷款公司等形式对接小微企业的融资问题，这也将成为城投公司发展的一个契机。

3. 优化治理结构，规范企业管理。首先，我们要明确城投公司的转型发展的主要目标是：通过企业的战略性调整和改组，建立现代企业制度，最终提高城投公司的经营效益。基于此，城投公司必须要理清与地方政府的关系，建立健全公司治理结构和组织架构，保证公司治理的公平和效率。并在此基础上，逐步建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，提高公司的营运效率。完善的企业治理结构和有效的企业管理制度能够使企业的资源得到合理配置，保证公司内部的权利相互制约，有效降低企业运营的风险，激发员工的工作热情，保证企业的资产安全、完整，提升企业的整体经营管理水平。

另外，从整体层面来说，城投公司要想真正成功转型发展，就必须实现对下属子公司、业务板块和全部资产真正实现从单纯合并报表到经营和财务的实质管控，要真正做到“管人、管事、管资产”。随着城投公司投融资平台职能的弱化和褪去，城投公司的业务板块重新整合与调整，母子公司之间以及各个子公司之间将随之形成一个新型的资源配置关系，这就要求城投公司必须按照市场化的要求建立一个新的内部交易机制。一方面，要保证集团公司的统一调度，维护母公司的核心地位;另一方面，要构建一种相互制约的协调关系，确保集团公司的整体利益最大化。

4. 拓展利用新型融资模式，开展企业战略合作。数年来，缺乏系统规划的投融资模式已经让城投公司的资金链变得异常紧张。为妥善化解现有的债务风险，城投公司必须尽快树立全局意识，在充分考虑融资成本、融资规模以及融资时机等相关问题的基础上，制定科学、合理的投融资策略，逐步建立各项债务的监控和预警机制。同时，要通过对新形势下城投公司外部宏观环境、内部投融资需要和公司财务状况的进一步分析，积极拓展多种融资渠道，提高直接融资占比，降低融资成本，构建多元化、多层次的融资体系。具体来说，路径选择如下：

（1）以股权转让、合资合作、资产证券化等多种方式参与PPP项目。通过引入战略投资者，积极的引导社会资本服务城市公用项目的建设和运营，进行市场化运作，提高公司投资运行的效率。

（2）积极引导、筹划和设立城建产业投资基金。在当前形势下，城投公司可以通过与基金公司的合作，利用产业投资基金有效整合证券、银行、信托以及民间资本等各方资源，降低融资成本，提高融资效率，实现传统融资的突破，并带来自身管理水平的提升。

（3）不断培养和提升子公司的融资能力。要通过建立有效的管理机制，加强对子公司的管控，打造下属子公司的核心业务板块的专业化运作，实现下属单位的资产营运和自我融资能力的提升。要改变子公司资金需求绝对依赖于母公司的现状，逐步建立子公司的自我融资的意识。并在条件允许的情况下，进一步树立子公司“集团公司一盘棋”的思想，利用部分子公司的优质资源进行融资来满足母公司甚至其他子公司的资金需求。

总体来说，城投公司要想走出现在的融资困境，就必须对外以一种开放的姿态广泛吸纳社会资本进行合作经营，在主动融合和竞争、学习中转型发展;对内加强运营管理，树立全局意识，提升资产整体的运营效率，降低企业的运营成本。

四、 改制发展展望

虽然我们现在已经逐步理清了城投公司未来的发展路径，但是我们应该清醒地认识到改制发展并非轻而易举、一蹴而就的事情，可以预见的是，改制发展的的过程中肯定会面临这样那样的风险：

（1）政策风险。可以说，城投公司的转型发展是社会经济发展的需要，也是国家政策倒逼的结果，因此其未来转型发展的方向也必须顺应国家的政策指引，及时根据政策的变化进行调整，抢抓新的發展机遇，明确可为可不为，否则逆风而行，对国家的政策调整视而不见，那么城投公司终将面临政策风险而导致转型失败。

（2）合规性风险。由于城投公司转型发展涉及资产清查评估、处理不良资产以及清理债权债务等，相关事项繁多，处理问题需要的专业性极强，一不小心就会导致改制面临法律风险。因此，在改制过程中，要充分发挥审计和法务部门的监督和服务作用，介入企业改制的全过程，防范国有资产流失，促进城投公司改制依法合规进行。

（3）人力资源配置风险。过去城投公司往往是投融资部门“一支独大”，其他相关业务部门人员屈指可数。改制后，城投公司的定位和职能与以前大不相同，不仅部分人员的事业编制身份要逐步取消，而且直接面对市场运作也对人力资源的素质提出了更高的要求。因此，城投公司一定要一方面要合理配置现有人才，防止人才流失;另一方面要通过市场化方式引进人才，加强人才储备。

除此之外，转型过程中还可能会存在观念转变风险、企业定位风险以及资产整合风险等等。总的来说，城投公司的转型发展肯定不会一帆风顺，必然会存在这样那样的问题，但是，只要我们有信心、有决心、有方法、有行动，结合城投公司的实际情况，主动迎难而上、见招拆招，相信经历改革转型的阵痛之后，城投公司一定会脱胎换骨、焕然一新，以一种全新的面貌为我国的经济发展继续做出新的应有的贡献。

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作者简介：屠杨杨（1987-），女，汉族，河南省禹州市人，研究生学历，禹州市创业投资有限公司财务负责人，研究方向：财务管理。

收稿日期：2019-08-21。