区块链如何重塑治理结构与模式

文/赵金旭 孟天广

区块链是继蒸汽机、电力和互联网之后，目前最有触发第五轮颠覆性科技革命潜能的核心技术。区块链到底是怎样一种技术？其创新的本质是什么？它如何对政府治理产生影响？研究以上问题对于把握科技革新的前沿动向，应对“颠覆性”技术带来的机遇和挑战，推进经济社会持续性健康发展，都有重要意义。

区块链的来源、本质与创新

（一）区块链来源于对信任问题的探索

信任问题的传统解决方案是第三方担保，即银行、政府、支付宝等被社会广泛信任的“中心化”机构，为信息不对称的理性个体两方担保。但是，第三方担保存在缺陷，一方面，第三方担保会产生交易成本，尤其在跨国交易、小额支付等情况下，交易成本挤压微薄的利润空间，导致交易无法达成；另一方面，“中心化”的第三方担保者，会无偿占有交易双方信息，这又带来隐私安全问题。为弥补第三方担保的缺陷，2008年，中本聪提出用基于“分布式账本”的区块链来解决互联网上的信任问题。所谓区块链，可以简单理解成一个分布式账本，当网络交易发生时，“账本”会用加密方式，记录一件数据资产的整个交易过程；所谓“分布式”，是指“账本”不是掌握在单一个体或机构手中，而是通过实时数据共享，实现多方相互监督。即将交易过程数据，存储在网络中无数电脑的数据库中，通过实时透明化的，多方相互交叉监督，代替传统的第三方担保，实现信任关系。

（二）区块链本质是分布式数据存储

区块链的核心特点有三：首先，区块链本质上是一种新的数据库存储形式。其次，区块链的根本目的是用“分布式账本”替代第三方担保（所谓的“中心”），建立信任关系。如霍学文所言，“区块链是在信息不对称的情况下，无需相互担保信任或第三方核发信用证书，采用基于互联网大数据的加密算法，创设的节点普遍通过，即为成立节点的信任机制”。最后，区块链是不同层面技术的组合。Alfonso等认为区块链至少包含四项核心技术：（1）P2P网络链接；（2）透明和分布式账本；（3）分类账本的同步复制；（3）分布式矿工核实打码。Narayanan认为区块链是一串技术的组合，它至少包括：（1）分布式账本；（2）去中心的数据存储；（3）智能合约；（4）TCP/IP模型（互联网模型）里点对点的传输协议。

（三）区块链的创新点

1.区块链解决“数据孤岛”问题

1969年，美国国防部建立阿帕网（ARPANET）标志着互联网的诞生。自那时起，“开放，平等、协作、快速、分享”等理念，就是互联网追求的目标。然而，基于TCP/IP协议的传统互联网，并不能实现上述目标，反而逐渐走向其反面。原因是TCP/IP协议只能实现电脑之间的互联，而电脑产生的数据，则是由市场主体各自占有，分别存储于独立数据库中。在数据日益成为核心资产的情况下，理性个体不会自动将数据分享给他人，这使数据在单位内部不断聚集，而在单位之间却很难流通，最终形成“数据孤岛”，全社会数据集中在少数人手中，大多数人无法获益，互联网走向其初衷的反面。区块链本质上是用“分布式账本”的形式，实现底层数据库之间的互联互通，它会从根本上解决TCP/IP协议难以解决的“数据孤岛”问题，也就推动传统互联网发展到新的阶段。

2.区块链解决“数据确权”问题

基于TCP/IP协议的传统互联网，只能实现信息的传播，不能实现信息的产权界定。在TCP/IP协议下，信息可以被无限复制，复制后的信息与原来的信息没有任何差异。这虽然方便了信息在不同主体间自由传播，但也使信息变成无竞争性、无排他性的公共产品。一方面，这是“数据孤岛”问题的根源。因为作为逐利的市场主体，只有人为制造信息的排它性和竞争性，如设置密码、规避上网等，才能有效保证数据产权归自己所有。另一方面，这导致数据产权错位，也是隐私保护问题的根源。个体是数据的产生者，理应拥有自己数据的占有、使用、收益和处置权，但在“中心化”的TCP/IP模式下，互联网企业无偿占有大量数据，而企业逐利化本性，与隐私保护公益性间存在张力，导致隐私保护问题日益严峻。区块链从技术上解决了“数据确权”问题：（1）通过竞争机制下的“矿工”，为信息打上“时间戳”，使前后传播的信息间产生异质性；（2）通过“智能合约”自动实现信息在不同主体间传播时的产权流动；（3）通过“分布式账本”，即多方主体相互制约、相互监督的形式保证这个过程的实现。

区块链重塑宏观政府治理结构

（一）政府内部流程重塑

20世纪80年代，组织流程再造运动兴起，基本思想是利用信息技术减少工作流程摩擦，实现跨功能、跨区域、跨层级的数据库信息共享以大幅提高效率。Linden提出“无缝隙政府”的概念，认为利用信息技术将“串联式”业务流程变成“直接面向公众”的“并联式”业务流程，政府效率就会大大提升。然而，组织流程再造，在公共部门的进展并不顺利，从全球案例看，失败的多，成功的少，根源是“数据孤岛”的存在，尤其是科层组织部门间，因利益、竞争等原因，难以在整体层面实现数据整合。区块链从技术上解决“数据孤岛”问题，就会使科层制从横向业务流程上，真正实现“面向公众”的“一站式服务”；从纵向层级关系上，压缩中间层级冗余，实现组织扁平化、弹性化和透明化，这都使政府运作效率和回应公众诉求的能力大大提升。

（二）政府与市场边界重塑

Anderson等提出，互联网正在推动传统资本主义向利基资本主义过渡，即个性化缝隙市场将取代标准化大众市场；“小作坊”式多中心定制化生产将取代层级化垄断生产；网络化共享文化将取代个体化竞争价值。Rifkin也认为，互联网将带来一个“零边际成本”社会，即传统资本主义会逐步过渡到协同共治的共享经济。然而，“利基经济”和“共享经济”并未大规模出现，原因是中心化互联网结构下，“数据孤岛”阻碍了交易成本降低，尤其是小微交易的潜力尚未释放。区块链解决“数据孤岛”问题，能够大大降低中心化网络结构的交易成本，按照Wiliamson等的交易费用理论，交易成本降低，意味着更多的业务可以通过市场购买，这样组织边界就会收缩，而对政府来说，就是政府职能边界收缩。Freedman等提出“规制私有化”的概念，认为区快链革新互联网底层结构，可能导致市场“多中心”化相互制约，逐步代替政府对市场“中心化”监控。

（三）政府与社会边界重塑

Kelly很早就预言，信息技术带给人类社会的最终命运和结局将是：分布式、去中心和自组织，而区块链正在使这个预言变成现实。区块链的分布式网络特征，正在使工业社会强结构、强标准、强控制的“中心化社会结构”，变成弱控制、扁平化和网络化的“多中心社会结构”。传统社会结构中，政府与社会关系由处于“金字塔尖”的少数人掌控，“少数人掌握多数人的权力，且外来人很难在这个结构中发出声音”。区块链将促使社会治理结构更加透明化、多元化和平等化，而从政府与社会关系角度看，区块链技术赋能作用将会彰显，政府主导、多元主体参与、社会协商共治的智能化社会治理格局将会形成。

（四）公私边界重塑

区块链明晰数据产权，推动数据交易、数据开放和隐私保护，进一步促使智能化社会治理格局形成。一方面，区块链可以解决数据交易与隐私保护的矛盾。Neil认为，大数据使个体与集体、公与私的边界变得模糊，“我是谁”“我在哪里”等问题难以回答，进而使数据交易市场规则难以建立。根本原因是在TCP/IP协议下，信息无差异化使数据产权难以界定。而区块链明晰数据产权，将使个体、企业、政府间数据边界得以澄清，在实现隐私保护前提下，巩固数据交易市场根基。另一方面，区块链解决数据开放与隐私保护的矛盾。区块链在技术底层为数据开放和隐私保护筑好根基，使个体与集体、公与私的边界变得清晰，进而使数据开放在不断推进的同时，隐私保护得以巩固。

（五）治理价值体系重构

区块链会深度重构社会治理价值体系。首先，从控制到自治。区块链的分布式特性，会弱化等级、封闭、控制等威权价值，强化平等、开放、协作、共享等自治价值。其次，从效率到公平。传统互联网是成本驱动的，其根本目的是通过信息中介最高效率实现经济利益，而区块链促使互联网的根本目标变成保护交易、创造价值以及保证交易公平性、正当性、安全性和隐私性，最终使诚信和公平成为核心价值。最后，从物质到关系。区块链将改变石油、电力主导的社会经济价值次序，开放性将代替渠道、产品、人员甚至知识产权，成为组织成功的关键，“链接”而不是“占有”，“组网权力”而不是“封闭式结构”将成为价值源泉。

区块链带来的政府治理模式创新

（一）经济调控创新

政府调控经济的两大手段——货币金融政策和财政税收政策——都被区块链改变。首先，区块链用低成本方式解决了金融活动的信任难题，将金融信任从“双边信任”或“中央信任”转化成“多边信任”或“社会信任”，这意味着政府货币金融政策的技术手段、政策法规、权力边界等重塑。其次，区块链使市场交易活动更加透明，提升政府财政税收“汲取”和“配置”的精准度、及时性和有效性，伴随更加强而有力的会计和审计监督，提升透明性、公开性和公平性。

（二）经济性与社会性监管创新

区块链多中心结构使市场主体间逐步形成“相互共识、相互制约、透明化、安全化、诚信化”的“网络式自治共同体”，其本质是市场主体自下而上的自治模式代替政府自上而下的市场监管模式。首先，区块链打破一定时空范围内信息流、资金流、物质流的“中心化”交易圈，实现更广范围的市场要素配置，迫使政府监管内容随之改变。其次，区块链塑造出一种新的自我维持秩序的电子商务生态系统，而弱化政府“中心化”的市场秩序维持方式，这需要更多适合“比特世界”规则的监管工具，而不仅是基于物理空间的传统法规。最后，区块链交易环境下，双方一但达成智能合约，计算机就会“不反悔、不可篡改”地自动执行“代码即法律”的交易规则，而如何保证代码本身的公平正义性，这将倒逼政府提升技术监管能力。

（三）公共服务创新

区块链促使公共服务模式从“以政府供给为中心”向“以公众需求为中心”转变，实现“一站式服务”和“个性化服务”。一方面，区块链消除“数据孤岛”，重塑科层组织流程，实现“直面公众的一站式服务”。另一方面，区块链实现公众个性化公共服务需求。全球范围看，教育、医疗、慈善、基础设施管理、社会保障等诸多领域，均出现上述趋势。

（四）政府数据治理体系创新

区块链化解政府条块部门间因利益、权力、标准等统一，重复性业务难以精简，整体性潜能难以释放等问题，促成统一、开放、安全的数据治理体系。具言之，在组织架构层面，政府数据治理部门逐渐成为权力最大、影响最广、最具权威性的部门之一；在功能运行层面，数据治理体系逐渐成为政府日常运作的核心基础设施，甚至成为整个社会治理的关键技术保障；在行为主体层面，数据治理体系逐步成为基层官僚、高层领导、企业、公众、网民、社团等多方治理主体交流互动的基础性平台。

（五）社会征信体系创新

区块链使公安、社保、交易、医疗等自然人信用数据，与工商、质检、税务、环保、消防、食药监等法人信用数据，甚至银行、通信、电商、证券等各行各业，在某些方面积累的信用数据，实现互联互通，充分发挥出社会信用资源的单一化标准、整体性优势和渗透式影响。同时，区块链也推进信用共享平台和联合失信惩戒机制的建立，逐步构建出省、市、县、乡等多层级，跨部门，广区域和权威性的社会征信体系。

区块链创新政府治理体系的限度与挑战

（一）价值伦理的挑战

区块链虽能够克服官僚组织层级多、信息传递慢等弊病，有助于建立紧凑型、扁平化组织，但会对传统政府运行的基本伦理价值造成冲击。首先，区块链带来了何种价值？传统社会严格建立在以政府为中心的等级化结构中，政府拥有最高权威，对社会整体负责，追求公共利益最大化。但是，当政府被“嵌入”到区块链的分布式结构中后，政府权威同无数个体、企业一样被“削平”，那政府还要不要对社会整体负责？其目标还是不是追求公共利益最大化？其次，区块链保障了谁的价值？去中心化的结构中，所有参与者的话语权是平等的么？如果不是，那会优先保障谁的价值？上述问题由区块链引起，却不能由其解决。

（二）技术赋能的限度

迷信于区块链的影响，就会陷入技术决定论的困境，因为技术赋能是有限度的，它离不开社会制度和人类行为的制约。一方面，区块链作为颠覆性技术革新，必然与传统治理结构（官僚制、功绩制、国家自主性）和治理能力（强制性、渗透性）体系发生冲突，如何处理这些冲突、促进两者之间的默契配合，成为区块链技术应用的挑战。另一方面，区块链刚诞生不久，技术本身尚不成熟，其保密性、高耗能、搭便车、低效率等问题，对区块链的进一步发展提出了挑战。

（三）资本角色的局限

区块链的创新和应用都是由大企业推动的，所以，当区块链被大规模应用于政府并引起政府治理模式变革时，私人治理与公共治理的根本逻辑将发生潜在冲突。私人管理的合法性源自产权的让渡，追求的是私人利润最大化；而公共治理的合法性来源于人民主权的让渡，追求的是公共利益最大化。正如登哈特夫妇所言，“公民并非顾客，政府也非公司，将资本运作的逻辑，照搬到政府中，会对民主、宪政等基本公共行政规范造成损害”。

结论

区块链以“分布式存储”“智能合约”等一系列技术革新，克服了传统互联网的“信息孤岛”和“数据确权”难题，是一种“颠覆式”技术创新。在政府治理结构层面，区块链重塑政府、市场、社会边界和运行机理；在政府治理模式层面，区块链推动经济调控、经济性和社会性监管、公共服务供给、数据治理体系、社会征信体系等诸多领域创新。当然，区块链创新政府治理体系，亦存在限度和挑战，包括价值伦理的挑战、技术赋能的限度和资本角色的局限等。