充分发挥办事机构在人大常委会监督工作中作用的实践与思考

□张 斌

今年是地方人大设立常委会40周年。作为地方各级国家权力机关的常设机关——地方各级人大常委会，在人民代表大会闭会期间需要一定的办事机构和工作机构来办理各项具体工作。地方各级人大常委会监督工作作用能否充分发挥，办事机构的工作是其中重要的一环。结合济南市市中区人大常委会的多年实践，笔者对此作了较为深入地思考。

一、办事机构怎样在人大常委会监督工作中发挥作用

地方人大常委会设置的办事机构分为综合办事机构、专业性工作机构、研究咨询机构。办公室（厅）是县级以上地方各级人大常委会的综合办事机构；工作委员会是专业性工作机构，没有设立专门委员会的一般设立常委会的工作委员会，设立了专门委员会的，常委会设有专业的工作委员会，以我区为例，区人大常委会的人事代表处、法制处、教科文卫处、预算处、财经处、城建处、信访处等就是常委会的办事机构；研究室是本级人大常委会的研究咨询性机构。办事机构的工作，就像一个有机体的重要器官运转一样，对坚持依法监督、正确监督、精准监督，让人大监督工作“长出牙齿”，取得实效，使人大的监督工作取得党和人民群众满意的效果，具有重要的作用。应做到以下四点：

（一）提出“真”建议。我区人大常委会领导要求办事机构的调查报告不能是“一府两院”报告的翻版，要坚持实事求是的原则，树立求真务实的作风。一是要真调研。没有调查就没有发言权。要深入实际、深入基层、深入群众，多层次、多方位、多渠道地调查了解情况。既要调查机关，又要调查基层；既要调查干部，又要调查群众；既要解剖典型，又要了解全局；既要到工作局面好和先进的地方去总结经验，又要到困难较多、情况复杂、矛盾尖锐的地方去研究问题。总的来说就是要踏下身子，真正去调研。二是要真学习。人大监督工作不仅政治性、政策性很强，而且法律性、专业性、程序性也很强。调研前，要组织调研人员学习和熟悉与调研专题有关的法律法规、政策规定和专业知识，做好调研前的知识储备工作，了解调研课题的社会背景，明确调研目的和要求，提前做到心中有数。三是要真情况。基层、群众、重要典型和存在困难的地方，应成为调研重点，要花更多时间去了解和研究。只有这样去调查研究，才能获得在办公室里难以听到、不易看到和意想不到的新情况，找出解决问题的新视角、新思路和新对策。要有明确的目的，带着问题下去，尽力掌握调研活动的主动权，搞一些不打招呼、不作安排的随机性调研，力求准确、全面、透彻地了解情况，避免出现“被调研”现象，防止调查研究走过场。四是要真点子。要在制定调研方案，综合运用各种调研手段，深入调研的基础上，注重“调”与“研”的有机结合，不仅要调研，更重要的是开阔思路，深入思考，看到有帮助的文章，要消化吸收，变成自己的东西，提出的建议要符合区情实际。如在视察城乡环卫一体化过程中，视察前办事机构根据汇总调研问卷反映出的共性及个性问题，不用陪同，直接走访有关人员，拍摄发现问题的地点，并反馈给城管局，视察时就看这几个有问题的点的整改情况，取得了很好的效果，推动了政府部门的工作。

（二）推出“新”思路。人大工作面临诸多新情况、新问题、新任务,只有创新才能推动发展、增强活力、孕育未来。坚持做到：一是围绕破解工作难题，提升建议质量。如区人大常委会听取审议城市绿化条例贯彻实施情况的报告，办事机构在进行调研时发现，园林局制定了开放式小区绿化属地管理考核细则，但由于没有配套资金，街道办事处实际操作起来有困难，工作推动不下去。办事机构在调研报告中建议区政府适时拨付专项资金给各街道办事处，由办事处聘请绿地养护企业，引入市场机制治愈开放式小区的绿化问题，推动了工作的开展。二是围绕民本民生问题，体现人文关怀。如在对城市低收入家庭廉租住房管理办法贯彻实施情况进行调研时，我们通过实地察看、走访廉租房家庭、与相关单位进行座谈等方式，深入了解情况，提出切实可行的建议，得到区委、区政府的高度重视，切实解决了一些实际问题，推动了相关工作的开展。值得一提的是，调研报告还显示了人文关怀，提出由于廉租住房服务对象都是弱势群体，应关注其居民精神文化与心理需求。又如在一次暗访时，群众反映有一处古树需要保护，办事机构及时向园林局、相关办事处等进行了反映，园林局当即表态：是古树我们一定会保护的。三是围绕前瞻性方向性，搞好专题调研。如围绕城建与传承历史文脉展开专题调研时，通过学习相关法律、查阅相关资料、走访座谈等多种形式，获得了有价值的第一手资料，形成了《城建与传承历史文脉相结合的调查与思考》。由于有大量的创新元素，《济南日报》《人民权利报》予以登载。四是围绕新情况新问题，创新制度保障。如常委会听取审议物业管理办法贯彻实施情况的报告时，在对全区情况全面了解的基础上，又学习物业管理先进地区的经验，办事机构在调查报告中建议在街道办事处设立物业管理办公室，并有针对性地提出业主委员会由社区党组织领导的建议，受到政府部门的高度重视，正逐步推动落实。

（三）下足“深”功夫。对于“一府两院”的工作，人大及其常委会要旗帜鲜明、理直气壮地举起监督大旗，依法进行监督。在敢于监督这一点上市中区人大及其常委会态度非常明确，办事机构就要做好相关服务工作。重点项目建设是全区重点工作之一，办事机构每年都将其列入工作计划上报常委会，年年组织视察，人大代表提出了打通刘长山路延长线、拓宽改造党杨路等建议，区政府高度重视，列入当年要办的实事。为了让天更蓝、云更白，办事机构对区大气污染综合治理和污染减排情况进行调查数据分析，在专题调研，摸清污染底数的基础上，区人大常委会跟踪问效，咬定大气污染防治工作不放松。绿色植物对大气污染具有净化功能，可作为防治大气污染的有效措施。办事机构在深入调研的基础上，向人大常委会建议提出，区政府要进一步加大绿化资金投入力度。区政府对区人大常委会的审议意见高度重视，近年来持续大幅增加对绿化的财政投入。市中区环境空气质量现状考核在济南市排名第一。

与此同时，为了达到监督的预期效果，还必须善于监督。无论哪个部门被监督，都会感到有压力，甚至感觉“如芒在背”。在这种情况下，人大及其常委会的监督，就得既讲原则，又讲方法。要围绕党委政府的中心工作抓监督，围绕社会关注的焦点问题来监督，围绕老百姓反映的难点问题进行监督，让监督对象明白，监督的最终目的是为了更好地促进他们的工作，从而把最广大人民群众的利益实现好、维护好和发展好。这样的监督，自然就会得到理解和欢迎。笔者认为：在基层人大及其常委会纷繁的日常工作中，最敏感最直接的是监督工作，这也是基层人大及其常委会行使职权的基本工作和履行职责的基本形式。把握尺度，更多的是工作理念和工作方法上的严格要求，如开展监督时不回避矛盾也不为难不挑刺，不大事化小也不小题大做，应立足于支持，以促进发展为出发点，以推动改进工作为目的，不断改进监督方法，科学运用监督手段，从而在追求人大及其常委会工作的深度上下功夫。这样，人大及其常委会的监督就能够得到党委政府和百姓的赞成与拥护。

（四）力求“实”效果。要做到实干监督。摸实情、鼓实劲、出实招，求实效，是人大工作的永恒主题。对“一府两院”开展监督只是手段，推动工作才是根本目的。因此，人大及其常委会对“一府两院”的监督不能流于形式，在具体开展监督时，对监督对象，既要在整体上正确评价工作成效，更要重在批评建议，克服“多种花，少栽刺”心理，积极帮助其解决实际问题。对监督过程发现的问题要及时向“一府两院”通报，所提意见和建议，要求“一府两院”严肃对待，认真分析研究，提出改进意见，制定整改措施，逐条逐项抓好落实，并向人大常委会报告整改结果，人大常委会要跟踪检查整改落实情况，整改不到位，监督不停止，以切实增强监督的实效。如主任会议在听取关于扬尘治理与渣土整治行动实施情况的汇报时，办事机构反映，改善装备设施条件是必要的。区政府高度重视，专门配备了扬尘治理雾炮车，改善了工作条件，为进一步做好工作提供了保障。

二、当前制约地方人大常委会办事机构作用发挥的因素：

一是思想认识还不到位。有的对人大的地位、性质、作用认识不够深刻，在开展监督工作时瞻前顾后，畏手畏脚，缺乏勇气和胆量，不敢开展深层次问题的监督；有的认为“到人大工作就退居二线”了，抱着“多一事不如少一事”的心理，求稳怕乱。

二是自身建设还不过硬。人大工作，尤其是监督工作，具有主体地位的至高性、监督范围的广泛性、监督方式的多样性、监督效力的权威性，对从事人大工作的人员必备的素质要求很高。面对不断变化的世情国情民情，人大及其常委会履行职务的能力与所肩负监督职责相比还有一定差距。

三是监督与支持的度把握得不够好。有的为了监督而忽视支持促进，将监督与支持促进对立或各自孤立起来，有的对存在的问题视而不见、无所作为，没有在坚持统一性的基础上，处理好监督与支持促进的关系。

四是调查研究基本功不扎实。在调研过程中，走马观花、浅尝辄止现象较为突出，了解到的情况和获取的信息都比较有限，面上的东西多，内在的东西少，有的还会出现失真的情况，提出的意见建议也就失之偏颇。

三、几点思考与建议

笔者认为，办事机构应为人大常委会成为政策咨询机关、民意代表机关、考核表彰机关而发挥作用、贡献力量。

(一)为打造政策咨询机关服好务。地方人大及其常委会具有重大事项决定权，办事机构要为决定重大事项提供研究和咨询，也就是为政策咨询服好务。人大常委会办事机构一要集思广益，提高调查研究的质量和水平，防止调查研究走过场。可以采取互动点评、交流的方式，组织调研者对调研报告进行相互切磋、点评，以取长补短，促进共同提高。常委会有关部门可将调研的年度计划提前发给代表，让代表选择相关选题参加调研，充分发挥其主动性和创造性。做好调研的信息公开工作，可以尝试邀请人大离退休老干部、教育工作者、各行业业务能手、重点企业法人代表、有关村居负责人等参加，把调研作为吸收各界人士、专家意见的智力平台，积极吸收各方面人士、专家对有关调研成果转化推行提出的意见建议，确保以更加符合实际的调研成果推动工作不断向前开展。同时，要避免出现仅仅依靠被调研单位的汇报材料就做出调研结论的情况，要对各方被调研单位提供的材料进行科学筛选和统筹，剔除不合理、不成熟的内容，综合分析各相关方的观点，真正得出客观公正的调研结论。二要抓好四个环节，提高办事机构的建议能力。一是强化岗位训练，在学干结合中提高建议能力。引导办事机构人员着眼工作需要学知识，按照学习—研究—实践—总结的路子，一步一个脚印地提高自己的建议能力。同时，老同志要发挥好传帮带作用。二是注重提高觉悟，在愿干的热情中提高建议能力。应积极组织、引导办事机构人员深入学习习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，使大家认清在新时代人大及其常委会工作的重要性及新形势下人才竞争对建议水平提出了更高的要求和标准，激发责任感，提高紧迫感。三是建立健全制度，在制度的落实中提高建议能力。四要树立正确导向，在崇尚善提建议的氛围中提高建议能力。要注意在工作中开展建议评比活动，把建议能力作为办事机构人员称职与否的重要一条，把立功受奖、职务提升与建议情况挂起钩来。进一步激发人大常委会办事机构人员的事业心、责任感，唤起高标准、高质量当好人大常委会“智囊”的满腔热情。

（二）为建设民意代表机关服好务。习近平总书记在党的十九大报告中提出，各级人大及其常委会要成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。“代表机关”这一新提法，进一步明确了以人大常委会组成人员联系代表、代表联系群众为基础的代表工作是新时代各级人大常委会的工作重心。我国的人大代表代表人民的利益和意志，依法参加行使国家权力，人民利益是人大代表的最高价值取向，代表反映人民利益，并不仅仅是充当选民意见的传声筒，而是要“通过对活生生内容的提炼，通过创造和交流”，形成真知灼见。人民群众是人大工作的源头活水，密切联系人民群众，多渠道了解民情、反映民意、集中民智，使人民群众的愿望和诉求得到及时传达，有利于党委科学决策、政府推行工作，化解社会矛盾、促进公平正义。随着新形势新任务对人大工作和人大代表履职提出的新要求，代表联系人民群众工作面临着许多新情况新问题，作为组织服务工作的人大常委会办事机构，应加强对这方面工作的研究，推动联系工作向纵深发展，这对于更好地发挥人大代表主体作用，厚植人民当家作主的政治基础，提高国家治理能力和治理水平，具有重要意义。

（三）为构筑考核表彰机关服好务。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》关于县级以上人民代表大会常务委员会授予地方荣誉称号的规定，开展决定授予荣誉称号活动。市中区人大常委会探索出了一条由人大及其常委会对相关公职人员的履职情况进行满意度测评，并对成绩优秀者授予“人民好公仆”称号的评判新路子。工作中，建议政府办理事项按照“党委管、群众提、代表定、政府办、人大评”的程序进行。群众提出大量需政府办理的事项，人大及其常委会在了解党委意图的基础上，引导人大代表得出民意和党委意图的最大公约数，决定被采纳的任务建议，这也是人大行使重大事项决定权的有益探索，可以对被采纳建议的群众适当鼓励。通过人大及其常委会、人大代表与群众的联系，既把群众所思所盼所想带上来，又经过去伪存真、去粗取精，归纳整合到重大事项，通过宣传动员，把党委的意图主张贯彻下去。工作中要始终坚持党的领导这一正确政治方向，通过及时请示汇报，随时掌握党委工作安排意图、指示精神等。通过人大代表联系选民，实现集中指导下的民主，民主基础上的集中，对充分发挥人大代表作用的可予以表彰。然后将重大事项交给政府办理，政府办理情况由人大进行考评。通过对国家工作人员工作情况进行深入调查了解，广泛听取群众评价（可以采取网上投票方式），听取其思想和履职情况汇报（可把任务量化，进行考核打分，按分数高低排名），听取党委组织部门的意见等多种方式得出综合成绩，对其进行满意度测评，对满意率高的，人大及其常委会代表全区人民授予其“人民好公仆”荣誉称号。对不满意率超过30%的（百分比可根据实际情况而定），则启动询问、质询等问责手段，限期进行整改；对不满意率超过50%（百分比根据实际情况而定，每年可相同，可不同）的，则提请党委组织部门参考，对其进行撤职处理。这样在民主集中制的规则下，通过走群众路线，自然地把党的主张通过人大成为人民的意志。奖罚分明，才能公而立威。这一权利是法定的，发挥得好有利于坚持和完善人民代表大会制度，树立人大的威信。人大常委会办事机构组织工作做得如何，很大程度上影响评选工作的公正性，影响到能否树立人大权威。优秀人大工作者也可以予以考核表彰。通过对“一府两院”、人大代表、人大工作者、被采纳建议的群众的考核表彰，人大常委会成为了考核表彰机关。这是坚持和完善人民代表大会制度，认真行使法定职权的应有之义，也是坚持正确选人用人导向，匡正选人用人风气的必然要求，把好干部标准落到实处，坚持实事求是、客观公正，德才兼备、以德为先，事业为上、公道正派，突出政治标准、注重实绩能力，实现了由一元化考试评价向更加注重多元化综合评价的重大转变。通过表彰在经济社会各项事业中做出突出贡献的单位和个人，激励“一府两院”组成人员和人大代表进一步增强服务意识、创优意识和赶超意识,增强服务大局、加快发展的使命感、责任感，依法履职、积极作为，为地方经济社会发展作出新的更大贡献。