中国社会保障70年发展

文/郑功成

70年来，伴随中国共产党执政理念的发展变化和中国特色社会主义建设目标及路径的日益清晰，中国的社会保障制度经历了两大发展阶段。在20世纪50年代建立的传统社会保障制度和改革开放后逐渐确立的新型社会保障制度的此消彼长中，从早期主要面向城镇居民的“专利”发展到现在成为全体人民共享国家发展成果的基本制度保障，折射的不仅是中国民生改善与社会权益扩张，更是中国经济社会的变革与发展进步。

传统社会保障制度的创建与发展：低收入的福利国家

（一）从应急性救济到社会保障快速制度化

新中国成立时，战火尚未熄灭，自然灾害频发，国家“一穷二白”，人民饥寒交迫。在此背景下，1949年12月，政务院发布新中国第一份社会保障政策性文件——《关于生产救灾的指示》，大规模应急性救济活动迅速化解了灾民与失业工人的生存危机，稳定了灾区与重要城市的社会秩序。上述行动虽然是应急性的阶段性措施，但确实是中国共产党获取政权后积极主动采取的全国性社会保障实践活动，为新中国建立现代社会保障制度拉开了序幕。

1951年2月，政务院颁布《劳动保险条例》，并经1953、1956年两次修订，全面建立了适用于中国城镇职工的劳动保险制度，其实施范围包括城镇机关、事业单位之外的所有企业和职工。在新中国成立后的短短几年时间内，中国从应急性的救济灾民与失业工人起步，迅速为全国城镇居民建立起一套完整的社会保障制度。

农村的社会保障是集体化的产物，实质上是农村集体组织内部成员的互助，国家只在遭受重大自然灾害时出面救济。这并非党和政府有意忽略农村农民，而是新中国成立初期即实行农村土地改革，广大农民有了土地，其生活境遇迅速得到改善，而国家异常单薄的财力也不允许将城镇社会保障向乡村延伸。1956年6月，一届全国人大三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，1960年4月，二届全国人大二次会议通过《1956年到1967年全国农业发展纲要》，以这两个法律性文件为依据，农村建立了“五保”制度，这是第一项中国特色的乡村社会集体福利保障制度。伴随合作化运动兴起的还有农村合作医疗制度。尽管在此期间国家并未将城镇的免费医疗保障制度延伸到农村，而是依托农村集体经济，大规模培训“赤脚医生”，通过互助合作的形式来满足农村居民的疾病医疗需求，但政府积极从外部介入农村医疗制度的建立，确实使农村居民享有了初级的医疗保障。此外，农村还建立了免费型的基础教育制度，同时国家负责的救灾制度则在农村遭遇自然灾害时直接发挥保障作用。

（二）1968—1970年的蜕变使单位（或集体）保障制得到强化

1968—1970年，中国进入社会主义艰辛探索时期，传统社会保障制度也发生了蜕变，国家仍然是政策的制定者和最后保障者，但在组织方式与实践路径方面却发生了变化。第一，社会保障行政管理体制发生重大变化。1968年以后，中央层级的社会保障管理体制遭变，全国的社会保障政策在不断调整中仍然是统一的，但企业成了包办城镇社会保障事务的具体组织者，在一定程度上影响到城镇社会保障制度的统筹实施，正常的退休制度亦被打乱。第二，劳动保险蜕变成“企业保险”。劳动保险蜕变为企业保险带来的直接后果，是城镇企业、事业单位包办职工及其家属社会保障事务的现象迅速蔓延，社会保障在很大程度上走向自我封闭的单位化。第三，农村集体福利保障事业逆势而上。1968年，毛泽东批转湖北省长阳县乐园公社办合作医疗的经验，并发表了“合作医疗好”的指示，从而全面加速了农村合作医疗的发展。这是改革开放前农村居民身体素质迅速得到大幅度提升的重要原因。

经过1968—1970年的蜕变，中国社会保障制度的单位或集体保障制特征更加显著，在这种制度安排下，社会保障主要由公共拨款支持运行，受益不取决于个人的缴费，而是使人民普惠地享有待遇。

（三）传统社会主义制度下的低收入福利国家

尽管传统社会保障制度伴随改革开放于20世纪80年代中期进入全面变革时期，但因新制度是逐渐确定的，新旧制度在相当长时期内以此消彼长的形态并存，直到2014年将传统的机关事业单位工作人员退休金制度转变为与企业职工一样的社会养老保险制度，传统社会保障制度才完全成为历史，其制度安排存续时间事实上长达60多年。透过这一制度的发展历程，可以发现如下基本逻辑：第一，传统社会主义制度构成了传统社会保障制度的政治与社会背景；第二，生产资料公有制与计划体制构成了传统社会保障制度的制度基础；第三，板块分割构成传统社会保障制度结构的基本特征；第四，传统社会保障制度的实施效果是“低水平的福利国家”。

改革开放后社会保障制度的全面变革

中国的社会保障制度改革是经济改革与社会转型催生的成果，同时也是制度自身难以为继而不得不另觅出路使然。回顾近40年来中国社会保障制度改革的进程，可以从社会保障整体变化和主要保障项目的制度变革探其脉络：

1.整体演进的脉络

从基层自发探索到国家出面推进，进而逐渐走向成熟、定型以国家层级的制度变革及相关政策的基本取向为依据，可以发现虽然改革开放始于1978年，但社会保障制度改革却相对滞后，它可以分为如下几个阶段：（1）1978—1985年为改革准备阶段，国家对传统社会保障制度总体上持恢复与维护的政策取向；（2）1986—1992年为新制度缓慢生长阶段，传统社会保障制度仍然占据主导地位；（3）1993—1997年为制度急剧变革期，传统社会保障制度与新型社会保障体系双轨并存，但此消彼长的态势已经明朗；（4）1998—2008年为独立建制阶段，社会保障公平取向日益明朗，建立独立于企事业单位之外的社会保障体系、筹资渠道多元化、管理服务社会化成为建设新制度的明确目标；（5）2009年以来为全面推进社会保障建设阶段，新制度开始走向成熟、定型。

2.主干保障项目的制度变革路径

养老保险、医疗保险、社会救助、住房保障等构成了现代社会保障体系的基本骨架，中国社会保障改革也主要聚焦于这些主干项目，并在艰辛探索中经历了曲折的历程：（1）养老保险从传统的非缴费型制度走向缴费型制度，但引入个人账户的策略造成困扰并延续至今；（2）医疗保险全面替代原有的劳保医疗、公费医疗与农村合作医疗；（3）社会救助从最低生活保障制度走向综合型制度安排并逐步实现城乡一体化；（4）住房保障从福利分配经过商品化回归到适度保障。

全面建成高质量的中国特色社会保障体系

中国已经进入新时代，新时代社会保障建设的目标任务就是要全面建成高质量的中国特色社会保障体系。

（一）适合国情的先进发展理念

第一，要全面贯彻中国共产党的宗旨，以为人民谋幸福作为中国特色社会保障体系建设的根本出发点；第二，要切实维护社会主义制度的本质，为共同富裕与共享发展提供有力的制度支撑；第三，要真正落实宪法对社会保障与保障人权规制的国家意志；第四，要坚持走中国特色的社会保障发展之路。

（二）加快优化现行制度安排

当前，中国的社会保障制度面临着少子高龄化导致家庭保障功能持续弱化、区域发展不平衡、大规模人口流动与快速工业化、城市化、社会结构转型以及各种新业态的出现等诸多外部挑战。同时，因渐进改革中缺乏统筹考虑与顶层设计，导致现行制度自身存在诸多缺陷，各地改革方案五花八门，一些项目长期处于摇摆不定的试验状态，许多制度安排的公平性不足与效率不高并存、责任不清与责任失衡并存、福利刚性增长与筹资能力减弱并存，这些表明现行社会保障制度总体上还处于不成熟状态。公众对社会保障制度的公信力与可持续性常存疑问，而已形成的利益分割固化、路径依赖强劲的格局又使深化改革的任务异常艰巨。从国际经验来看，评价社会保障制度的优劣有三个核心指标：一是能否为社会成员提供稳定的安全预期，二是能否促进社会公平，三是能否实现制度可持续发展。新时代中国特色社会保障体系的建设应当同步达到上述目标。

首先，将社会保障纳入国家治理范畴，坚持互助共济、共建共享，走多层次发展之路。其次，做好中国特色社会保障体系的顶层设计。现代社会保障制度是一个庞大的制度体系，没有科学的顶层设计，这一制度体系可能会与其他制度体系相冲突进而出现效果对冲现象，其内部各子系统也容易出现结构失衡、运行紊乱，进而导致综合效应降低的后果。再次，优化各项制度安排，促使中国特色社会保障制度走向全面成熟。

（三）让社会保障全面运行在法制化的轨道上

首先，改变社会保障领域立法滞后的局面，全面实现有法可依，并以良法促善治。在这方面，全国人大及其常委会负有强化社会保障领域立法的重大责任，相关行政部门负有积极推进社会保障立法的责任。其次，改变社会保障实践中缺乏法治意识的现象，确保社会保障制度依法运行。在这方面，特别需要各级政府及主管部门、用人单位依法行事，社会成员依法维权，各项社会保障制度严格按照法律、法规、政策实施。再次，改变司法机关长期缺位或到位不足状态，对社会保障领域的违法者给予刑事制裁。