中国国际法实践70年回顾与展望

文/何志鹏

全球治理与国家治理的共融互动，是一个国家在进行国内治理的同时，促进全球治理结构的发展，或者将自身的治理进程融入国际治理的格局之中。与此同时，国家自身的治理目标和方向受到国际治理环境趋势的影响与引导，并基于国际社会总体的框架和趋势设置和塑造本国的治理模式和类型。国际法作为法律的一部分，构成国家治理和全球治理的纲领和骨架，是良好治理的规范基础。大国生长与国际关系变革往往是共融互动的。17世纪的荷兰、18—19世纪的法国和英国、20世纪的美国，都以自身的实践证明了这一共融互动的进程。改革开放之后，特别是20世纪90年代之后，中国积极促进全球治理体系变革，为世界和平与发展贡献了中国的智慧、方案和力量。中华人民共和国中央人民政府自成立之初，就在国家治理的同时自觉地参与了全球治理的进程，成为全球治理进程中不可忽视的力量，而中国国际法实践70年的发展也见证了中国国家治理与参与全球治理的共融互动。

对于治理主体的底线关注

治理主体的存在和有效运行是治理的前提和基础。在治理主体这一问题上，中国在进行国家治理和参与全球治理时坚持一以贯之的底线，主要包括两个方面。

（一）坚持“一个中国”的国际法立场

确立并坚持“一个中国”的中国国际法主体地位是中国70年来在治理方面的起点问题、核心问题和底线问题。中央人民政府成立后，中国政府多次电告联合国，提出由中央人民政府的代表参加联合国的活动，要求联合国取消国民党政府代表团在联合国的资格并驱赶国民党政府驻联合国代表。这本身就表明在新中国成立之后，中国始终坚持在国际法上只有一个中国的立场。一些西方国家所主张的不利于中国统一的观点早已被联合国大会的讨论和投票所否定。20世纪80年代，中国国际法学者在法律上证明，美国的“与台湾关系法”与1978年《中美建交公报》的主张矛盾，违反“一个中国”的原则。今天，“台湾是中国不可分割的一部分”这一法律概念已经成为国际法主流教科书中的一部分。“制度不同不是统一的障碍，更不是分裂的借口。”为实现祖国统一，中国政府在“一个中国”的原则下，提出了“一国两制”的思路并付诸实践。香港、澳门以“一国两制”的方式收回即是“一个中国”的国际法立场的最好实践。在以“一国两制”来解决香港和澳门问题的过程中，中国政府向联合国提出，香港和澳门并非可以要求独立的殖民地，要求将香港和澳门从联合国促进独立的殖民地名单中去除；并特别提出，“解决香港、澳门问题完全是属于中国主权范围内的问题，根本不属于通常的所谓殖民地范畴”。中国政府通过与英国和葡萄牙的艰难谈判收复了香港和澳门，在国际法领土变更的列表中增加了新的方式。

（二）对国家独立自主的珍视

中国政府一贯坚持和倡导各国以平等的法律身份相互交往。中国倡导的和平共处五项原则不仅是独立自主等国际法价值的再现或重述，而且以整套规范的方式提出，具有更为强大的力量和更有规模的影响，从而在国际法原则的体系内增加了非西方的文化元素。随着中国在中美、中日、中苏等双边条约以及一系列多边国际法律文件中纳入和平共处五项原则，国际法的中国立场逐渐确立。和平共处五项原则是中国奉行独立自主和平外交政策的基础和完整体现，而对于主权国家所珍视的独立自主的底线要求也成为中国所理解的国际法运行系统的核心架构，对于国际法的有效运行、国际关系的健康存续和发展起到了基石的作用。高度珍视独立自主是对基本国际法律秩序的保证，也是《联合国宪章》和中国所崇尚的国际法价值的具体体现。

对于治理规范基础的认同

新中国成立之初，明显地存在诸多对中国不利的国际条件，故而中国对国际法也似乎存在怀疑和恐惧。但实践证明，中国并没有放弃和降低对国际法的期待，而是尽其所能地采取各种方式，规范化地面对和解决一系列外交问题，努力接近国际法、参与国际法、引领国际法。从历史发展的进程看，我国在中央人民政府成立之后对于国际关系的认知、对于国际事务的设计都表现在一系列的法律规范之中。

（一）1950年《中苏友好同盟互助条约》的国际法意义

1950年《中苏友好同盟互助条约》（以下简称《中苏条约》）是一个经常被学术界忽视的国际法文件，它至少有四个维度的意义：（1）《中苏条约》向全世界正式而庄重地宣示了中国的外交政策，这对当时冷战格局的影响是深刻和显著的；（2）《中苏条约》采用书面正式文本的方式记录了中苏两国谈判的结果，向中国人民正式说明中苏之间结束了旧的双边关系，建立了新的双边关系。在新的关系中，“中心—边缘”式的帝国秩序已经消除，亲密友好的同志加兄弟秩序逐渐确立；（3）《中苏条约》确定了苏联向中国提供援助的系列安排，此种援助对于当时中国的经济增长、政治稳定、文化繁荣、社会发展具有重要的意义；（4）《中苏条约》的缔结标志着中国从此开启了以双边条约解决涉中国国际问题的开始。中国政府和领导人突破重重阻碍签订这一身份性条约，是用国际法来构建国家治理环境的代表性举措。

（二）在国际组织框架下用法律的方式表述立场

在国际事务中，中国同样注重用法律的方式来表达自身的价值取向、注重用法律的规则和框架来确立国际秩序、注重用法律来解决国际问题。中国政府在朝鲜战争期间就高度重视用法律的话语通过国际组织来发出中国的声音，让中国的立场于法有据。例如，中国政府就曾指出，安理会1950年6月27日的决议是非法的、不具有法律效力，并且破坏了《联合国宪章》。中国政府在关于美国政府干涉中国人民解放台湾的声明中，特别援引了《联合国宪章》第2条第7款来论证中国解放台湾属于自己的主权和内政、不容他人干涉的主张。这既表明中国对国际法、国际组织的高度重视，也表明中国对良好的和平安定国际秩序的向往以及对国际法律制度的信赖和认同。

（三）灵活立场与严肃规范的有机结合

在处理国际事务上，中国经常采取较为灵活的法律态度。例如，针对钓鱼岛问题，中国领导人注意到中日双方在立场上的差异，但并不急于解决问题，而是更愿意把这样的问题留待未来更适合的时候解决；然而，中国对于英、葡主张以往条约的不平等性，双方在务实和面向未来的基础上进行了深入的讨论，最后以新条约替代了旧条约，完成了香港与澳门的回归谈判。这种灵活务实的态度是面向未来、着眼于中国国内治理状况的最优化以及全球治理秩序的良性运转的。中国在灵活处理国家间关系时，也不失严肃。例如，在与英国、葡萄牙处理移交香港和澳门的问题时，虽然采取了联合声明的方式，但是中国政府将这两份联合声明送交联合国秘书处登记。这意味着中国将这两份文件视为条约，对各方具有法律约束力。以国际法规范的模式确立治理秩序，表达了中国对于国际法的认真和重视。

（四）反思国际法大国例外主义

国际法大国例外主义，主张只有小国和中等国家才应当适用国际法，大国则由于各种特殊情况而不适用某些或者全部的国际法规则。一些学者认为，大国倾向于不受国际法的约束。从实证角度观察，大国不愿意或者经常不接受国际法的约束，确实是一种现实状况。但当国家背离国际法、采用其他的力量来维护自身的利益之时，它在国际法领域丢掉的声誉和信用可能是长期难以弥补的。历史上那些违背国际规则的国家，几乎都在或长或短的未来受到了其他国家基于规则的反制。中国一再向世界展示：中国必将走向强大，但不会更加强硬；中国崇尚独立自主，但不会独断专行；中国当然要坚定维权，但不会谋求霸权。

从突围传统到构建中国特色的治理

在传统的国际关系观念中，国家之间所确立的关系非友即敌。自20世纪70年代末以来，中国就通过改革开放来践行构建一种新的多元和谐的国际关系格局、破除传统国际关系与国际法所支持的全球治理格局、倡导和引领21世纪国际新规则、促进形成全球治理新局面。

（一）突围传统

在相当长的一个历史时期，中国的国际法实践背后曾有着明确的意识形态指向。对于一个理性而成熟的国家而言，没有民族的强盛就不可能有国际主义，没有国家的富足就不可能有全球治理，没有国家的主权、安全、发展利益的保障，就不可能形成一个全球和平稳定的格局。这是国内社会和国际社会相互促进的历史唯物主义，是国家治理和全球治理共融互动的辩证法。在20世纪70年代，中国通过“一条线、一大片”的外交原则，与广大发展中国家建立了信任关系；更通过划分“三个世界”的思路，与众多的中等发达国家站到了一起，共同改进国际秩序。自20世纪70年代末实行改革开放的政策以来，中国向更广阔的世界敞开了胸怀，缔结和批准诸多国际条约，建构了广受认可和欢迎的国家形象，成为国际舞台上最活跃的一员，并以负责任的大国的形象参与全球治理。

（二）构建中国特色的治理

20世纪70年代末，中国提出了改革开放的政策。改革开放是改革和开放同时进行，自此中国进入国家治理与全球治理共融互助的一个新时期。70年来，中国历经社会治理、思想提升、改革开放，特别是在“一带一路”倡议的实践中形成了具有中国特色的社会主义的国家治理与全球治理的共融互动。

1.发展是治理的根本。国家发展与世界发展息息相关。一个国家要获得真正的独立和强大，必须要实现经济的独立和强大。改革开放政策是中国针对自己的发展问题提出的一剂良方。实践表明，以发展为根本的治理思路是行得通的、走得好的。面对全球化中出现的各种问题和危机，不难发现发展问题仍是根本。“一带一路”倡议的实践之路是一条切切实实的发展之路。中国的国家治理和参与全球治理之根本在于发展，这一点将永远不会改变。

2.人本化是治理的中心。70年来，我国积极推进住房、教育、医疗、食品、健康、环境等关系民生方面的改革和发展，人民生活水平得到极大的提高。中国在对外开放、参与全球治理的过程中，同样围绕“以人为本”这个中心。除参与全球经济、政治等领域的全球治理外，中国还积极参加人权、气候变化、环境保护、公共健康、文化教育等方面的全球治理，是国际人权等各领域治理的规范性力量。

3.规则是治理的尺度。无论是国内治理还是参与全球治理，中国都坚持规则意识和走法治之路。中国的法治建设既循序渐进，也与时俱进。随着中国全球化的程度日益加深，中国主动签署和批准了一大批国际条约。全球治理，规则不是唯一的工具，但没规则就失去了行动的准绳。当前，中国已经成为全球治理的最重要的规范性力量。进入21世纪后，中国已经从国际规则的接受者转向国际规则的影响者和带动者。

对于良好治理秩序的体悟

内政和外交是相互映衬、彼此联系、互为延伸的两个方面，共同显示着治国理政的思想和态度。基于这种内在联系，加强国际法的研究和应用必须兼顾国内国际两个大局。

（一）国内治理对于国际秩序的影响

20世纪70年代末，中国提出改革开放，改革与开放两种政策同时进行。中国积极参与全球治理，成为全球治理中最活跃的一员。中国作为联合国安理会常任理事国，在联合国框架内为维护世界和平发挥越来越重要的作用。近年来，逆全球化和单边主义抬头，中国提出“一带一路”倡议并积极实践，与广大发展中国家共奔繁荣之路，极大限度地遏制了逆全球化和单边主义发展的趋势，形成捍卫全球化和多边贸易的新力量。

（二）和平协商的治理方式

在全球治理方面，中国政府和人民坚持走和平之路。70年来，中国无不将和平作为外交政策的根本。20世纪80年代，邓小平就提出，“和平与发展是当代世界的两大主题”。1996年，江泽民提出，“要善于运用国际法这个武器，来维护我们的国家利益和民族尊严，伸张国际正义”。2015年10月12日，习近平强调，“要推动全球治理体制向着更加公正合理方向发展”。

（三）对于全球治理的客观认知和积极参与

20世纪后半叶以来，全球治理领域存在发展赤字和民主赤字的问题。对于全球化和全球治理，中国的态度是：客观地认知、积极地评价和努力地参与。提出构建人类命运共同体是一项中国对于全球化和全球治理具有重要影响的举措。中国国家领导人持续地阐释和强调命运共同体理念，反映了中国对国际法社会基础的重新认识，将中华优秀传统文化引入全球治理，突出国际社会的终极问题，强调国际社会差异性与依存性的统一。这一理念对中国参与全球治理体系变革具有重要价值，促进了对中国与世界关系的认知，提升了中国国际话语权和话语能力，有助于推动中国所主张的国际关系法治化。

结语

中国国家治理与全球治理共融互动70年的实践表明：（1）中国政府始终将民族复兴和人民富强作为国家治理和全球治理的起点，并在国家治理不断发展和进步的基础上参与全球治理的构建和完善；（2）中国政府和人民始终以务实的精神看待国际秩序的建构和发展，在问题导向的基础上，着眼于有效服务国家和人类的发展的方向去确立规则、运用规则、创新规则；（3）中国政府和人民始终坚持合作对话、友好协商、和平共处的方式处理国际关系，形成良好的国际格局，由此服务于国家的发展和国际社会的进步。

未来，中国的国家治理和参与全球治理需要秉持以下几个方面的基本思路：（1）保持发展中国家的心态，以谦和、大度和包容去面对各方面的问题；（2）始终保持在国际关系中尊重国家主权、维护各国独立自主的原则，秉持文化多元的包容态度，减除全球治理中的民主赤字，形成动力充沛的有效合作；（3）始终秉持全球经济增长和生活改善并不是中国的独角戏而是全球各国的大合唱的观点，使得全球经济能够在各国共同努力的环境中不断增长和改善；（4）增强各国的风险意识和应对风险的能力，通过形成一系列的预案来应对国际社会有可能出现的生态环境、人类治理等各方面的风险。

实践证明，伸张国际正义，维护世界和平需要国际法；促进国际合作和经济发展，实现共同繁荣，也需要国际法。中国对国际法的影响仍然有限，与其快速增强的实力很不相称。只有坚持国际法的规范与价值，才能更加有效地参与全球治理，并由此提升国内治理的结构和进程。通过确立国际法规则、有效运用国际法规则和适时发展国际法规则来体现全球时代的精神和价值，构建良好的国际法体制和机制，促进全球治理的健康发展。